浅论批答类公文的非针对性

　　批答类公文是公文的重要族类, 批答类公文除了批复、复函、回复报告外, 具有批答功能的公文还有通知、纪要、决定、决议、公报等。

　　针对性是批答类公文的显著特征。作为批答类公文的代表性文种, 批复、复函尤其如此。《党政机关公文处理工作条例》第八条相关条款规定:“批复, 适用于答复下级机关的请示事项”“ (复) 函, 适用于答复问题、答复审批事项”。传统写作教科书或研究性著作也无不把针对性、被动性作为批答类公文或者批复、复函等文体的基本特点。如以族类划分方法研究公文的《秘书写作》在论述批答类公文的主要特点时强调:“批答类公文往往是机关单位对某个或某些不明确、不明了的事项或问题给予的批复、答复或表明某种态度的公文。批答类公文的拟制, 是针对报请类公文而言的, 如果没有报请类公文, 一般不会制发批答类公文。被动性是批答类公文的显著特点”“批答类公文的被动性决定了其针对性。批答类公文只针对请求、询问的问题、事项表明自己的态度, 提出自己的看法、建议、意见、要求, 与请求、询问不相关的问题或事项一般不能在批答类公文中出现。”[1]丁晓昌等著的《新编应用写作学》也有类似的表述[2]。更早一些的著作在分析批复、复函等文体的特点时, 也特别阐述批答类公文的“针对性”“被动性”, 比如产生较大影响的由教育部高等教育司组编的《应用写作》, 认为“批复是与请示相对应的公文, 下级有请示, 上级才有针对该请示的批复”“批复是对下级请示事项的答复, 下级有请示, 上级才能有针对此请示的答复”“答复函具有明确的针对性, 即针对询问函而作的答复”[3], 确实如此, 批答类公文与请求类公文, 具有较为明显的“一对一”的针对性特征, 批复针对请示, 复函对应函, 回复报告针对通知或者函, 决定、决议、公报、纪要主要针对议案等, 即批答类公文往往是针对请求类公文形成的被动性文书。

　　但在实际使用中, 批答类公文也会呈现典型的非针对性, 从而体现出批答类公文的主动性。这种非针对性特征, 或表现发文机关的主动行文意图, 或遵循某些行文规则, 或因特殊工作需要。批答类公文的非针对性特征, 既说明实际工作的错综复杂、千变万化, 也充分说明上级机关在面对下级机关的请求时, 绝不是简单的就事论事的表态, 而是对全局工作的总体把握和部署, 体现的是改革与创新的思维和理念。

　　了解并把握批答类公文的非针对性, 对公文写作具有极大的帮助。

　　一、批答类公文非针对性的主要表现

　　结合公文写作实践, 批答类公文的非针对性表现的形式多种多样, 主要体现在以下几点:

　　(一) 批答功能与部署指示功能合并, 形成文种的变异

　　针对下级机关的请示, 上级机关不使用批复, 而是使用批准通知、同意通知等回复, 以文种的变异来体现行文的主动性, 这是批答类公文非针对性出现比较多的情况。在当前简政放权、放管结合、优化服务的大背景下, 进一步提高机关效能建设, 创新政府管理, 优化政府服务, 此种情形更为明显。

　　按照《党政机关公文处理工作条例》的规定, 通知并没有批复功能, 但通知适用于“传达要求下级机关执行的事项”, 使用“批准通知”“同意通知”也意在强调“要求下级机关执行”。如《国务院办公厅关于批准洛阳市城市总体规划的通知》 (国办函[2012]73号) , 该“批准通知”的一、二部分是针对请示的批复内容, 而三到九部分则是要求下级机关执行的具体事项。

　　使用“批准通知”“同意通知”, 一是要注意按照文件内容和工作需要设置, 二是要考虑行文的所属权限和隶属关系。如同样是对“城市总体规划”的批答, 如果批答的是省会城市的总体规划, 一般由国务院使用“批复”, 对非省会城市总体规划的批复, 则由国务院同意后, 由国务院办公厅使用“批准通知”。如:《国务院关于昆明市城市总体规划的批复》 (国函[2016]153号) 、《国务院关于乌鲁木齐市城市总体规划的批复》 (国函[2017]2号) ;《国务院办公厅关于批准威海市城市总体规划的通知》 (国办函[2017]42号) 、《国务院办公厅关于批准镇江市城市总体规划的通知》 (国办函[2017]43号) 、《国务院办公厅关于批准湛江市城市总体规划的通知》 (国办函[2017]60号) 。相对管理职能和具体要求而言, 国务院多使用“批复”, 国务院办公厅多使用“批准通知”。无论国务院的“批复”还是国务院办公厅的“批准通知”, 都是经过“国务院同意”, 表达方法上, 批复一般是“国务院同意”, 批准通知一般是“经国务院同意”。

　　为什么会出现看似相似的事项, 国务院使用“批复”, 国务院办公厅使用“批准通知”的情况呢?国务院使用批复, 在对省会城市总体规划表态的同时, 亦强调省会城市的后续具体规划方案和实施进程仍然需要报送国务院或其相关部门审批, 以此强化国务院对省会城市总体规划的宏观把控和后续管理, 而其他城市的总体规划, 国务院对后续管理相对要宽松一些, 换句话说, “批复”与“批准通知”有效率强弱、执行宽严之分, “批准通知”“同意通知”的强制效率比“批复”要低, “批复”更强调后续的管理, “批准通知”“同意通知”则会进一步简化放权。

　　批答类通知除了针对请示出现, 还针对一些个人和单位的申请报告、事项申报、事务评审等, 此类答复以使用“同意通知”“批准通知”等为常见, 这是批答类文种的一种变异。如:江苏省财政厅2016年8月3日发的《关于同意部分市县PPP项目退出试点的通知》 (苏财金[2016]62号) , 再比如:《科技部关于批准建设第三批企业国家重点实验室的通知》 (国科发基[2015]329号) 、《教育部财政部关于批准第七批高等学校特色专业建设点的通知》 (教高函[2011]8号) 等, 这类“批准通知”“同意通知”申请、申报往往是个体的, 而答批往往针对群体, 主送机关多设置为“同类型机关统称”。此种情形主送机关的设置要注意完整全面性, 不能出现功能性遗漏。如《教育部财政部关于批准第七批高等学校特色专业建设点的通知》 (教高函[2011]8号) , 主送机关设置为“陕西省教育厅, 部属有关高等学校”, 从行文内容表述上看不出来为什么会主送“陕西省教育厅”, 但仔细辨别, 原来经两部批准的第七批高等学校特色专业建设78个点除了各部属有关高等学校外, 音乐学被批准为“红色经典艺术教育”特色专业的延安大学则是此份文件中唯一的一个省属高校, 故设置延安大学的教育主管行政部门“陕西省教育厅”为主送机关。

　　(二) 同类事项同意的表态合并, 形成规则的变异

　　请求类公文在行文过程中需要遵循“请示应当一文一事”“原则上主送一个上级机关”原则, 按照批答类公文的针对性特点, 也应该一份批复只针对一份请示, 一个批答只针对一个请求。而批答类公文的非针对性, 则打破了这一规则。

　　实际工作中, 如果下级机关单位请求或者报备的事项是相同事项, 则上级在对下级请求或报备事项的表态过程中, 遇有相同事项的同意表态, 习惯上会将同意表态合成一篇批复或复函。如各级子公司按照章程选举产生了自己的党委 (党组) , 征求上级党委或纪委意见时, 上级党委或纪委在批答功能上, 对同意事项可以使用同一份批复完成, 而这份批复, 针对的则是许多下级机关单位, 表明的态度都是“同意”“原则同意”。

　　需要注意, 按照行文矛盾不公开的惯例, 对不同意事项一般不合并批复, 也就是说, 一般不会出现同一份批复是针对不同单位的“不同意”表态。

　　(三) 条件成熟时的合批, 形成答复内容和办文时限的变异

　　批答类公文的针对性强调对下级机关的请求要明确表态, 阐明理由, 但上级机关对下级机关的请求有一个如何答复和何时答复的时间选择, 此选择打破了答复的内容和公文办理“应当及时答复来文单位”的规则。

　　条件成熟时的合批有“选择性合批”和“时限性合批”两种情况, 前者强调表态的不一致性, 后者强调答复时间的不一致性。

　　“选择性合批”一般涉及的是重要事项, 上级机关会根据不同区域布局的考量和工作的推进力度选择批准的事项。如2013年9月27日国务院批复成立中国 (上海) 自由贸易试验区后, 许多省市也希望在本辖区设置国家级自贸区并提出申请, 但国务院2015年4月20日选择批复了中国 (广东) 自由贸易试验区、中国 (天津) 自由贸易试验区、中国 (福建) 自由贸易试验区成立。2017年3月31日, 国务院又选择批复成立中国 (辽宁) 自由贸易试验区、中国 (浙江) 自由贸易试验区、中国 (河南) 自由贸易试验区、中国 (湖北) 自由贸易试验区、中国 (重庆) 自由贸易试验区、中国 (四川) 自由贸易试验区、中国 (陕西) 自由贸易试验区。这种合批的现象, 在深化改革的今天会越来越多地被使用。

　　“时限性合批”常用于对涉及全局统一步调部署的请示事项, 请示机关发出请求公文以后, 上级机关并不立即针对请求事项表态, 而是在条件成熟时统一批答, 这时各机关请示距离批复的时间长短就完全不同, 长则数年, 短则数月甚至更短。此种批答与请示也不是一对一, 而是非针对性关系。如:国务院同意将南京、成都、杭州、乌鲁木齐四个地方的海关驻机场办事处调整为机场海关的批复时间均为2004年9月16日, 而四地请示时间则分别为2000年、2003年、2003年、2003年, 如此批复主要是文件所涉事项的前期条件不成熟, 上级还没有形成决定性意见, 在条件成熟时对同意事项一并给予了批答。这种“同类项条件成熟合并批复”的方式在一些大机关单位经常会出现, 而批答公文涉及事项的政策性一般均较强。

　　(四) 批答中蕴含有需要请示单位再行请求的内容, 形成行文层级的变异

　　有些请示, 不是一份文件就能解决文件内容所涉所有请示事项, 而且不同的主管部门, 根据权限也有对事项表态的不同要求, 文稿必须在先期取得上级有关部门的批答以后, 由请示机关以某个上级机关的批复为行文依据, 再次向相关部门请示, 这样构成了不同层级和不同层次的请示。这类批答也具有与请求类公文针对性不一致的特征。如:国务院、中央军委给山东省人民政府的批复《国务院中央军委关于同意新建山东菏泽民用机场的批复》 (国函[2017]24号) , 该批复针对山东省《关于建设山东菏泽机场的请示》 (鲁政呈[2016]28号) 做出了建设地址、工期、项目投资、经营管理与行业管理部门等的表态, 但文件中有“其他事宜请协商有关方面办理”, 实际上就是要求山东省人民政府以国务院和中央军委的批复为依据再次向国家发改委、民航局等机关单位商请有关具体事项, 这是批答类公文非针对性的一种特殊情况。

　　(五) 批答中因对文件所涉事项执行机关的扩容, 形成办理机关的变异

　　批答类公文往往针对请求类公文进行表态, 但仅凭请求机关自身, 可能无法圆满完成请求所涉事项, 上级机关在给予表态的过程中, 会根据工作实际、所涉区域、职责职能等要求其他机关单位指导、协调、配合, 这些机关单位本身并没有向上级机关请求具体事项, 这就形成了办理机关超越请求机关的变异。

　　此种对执行机关单位的扩容, 实际上就是增加批答的办理机关, 扩大公文所涉事项和具体内容的执行面, 从而在被动性功能上增加了要求其他机关单位主动执行的要求, 形成批答类公文的非针对性。也就是说, 非请示机关单位也接受了上级的批复文件, 实现批复内容的具体工作要求。这种办理机关单位扩容增加的情形, 既可以是要求其他机关单位配合, 也可以是要求其他机关单位执行。

　　如海南省人民政府给国务院请示审批海南省海洋功能区划, 国务院在给海南省人民政府批复时, 要求国家海洋局加强对海南省《区划》修改工作的管理, 对《区划》的实施工作予以指导、协调和监督检查。于是, 国务院对《国务院关于海南省海洋功能区划 (2011—2020年) 的批复》 (国函[2012]81号) 的主送机关设置为“海南省人民政府、海洋局”, 这里的主送机关“ (国家) 海洋局”就是由文件内容派生出的主送单位, 与请示构成非对称性。这样做的目的, 就是考虑到海南省的特殊情况和其区位特点, 让海南省的有关海洋功能区划可以更大限度得到国家海洋局的协助、帮助、指导, 从而使海南省的海洋功能区划的执行更科学、规范、精准。

　　再比如:《国务院关于中原城市群发展规划的批复》 (国函[2016]210号) , 文件开头行文依据明确:“国家发展改革委《关于报送中原城市群发展规划 (送审稿) 的请示》 (发改地区[2016]2463号) 收悉”, 也就是说, 这份批复针对的是国家发展改革委的请示, 但主送机关单位为“河南、河北、山西、安徽、山东省人民政府, 国家发展改革委”, 列出“河南、河北、山西、安徽、山东省人民政府”, 增加了批复内容要求执行的省份, 形成了批答的非针对性特征。

　　部分批转通知也具有这种扩容性。批转通知实际上是“批准”加“转发”, “批准”功能可能是一对一的, 而“转发”则通过对主送机关的增列形成了办理机关的增加。如《国务院批转国家发展改革委关于2017年深化经济体制改革重点工作意见的通知》 (国发[2017]27号) , 主送机关是“各省、自治区、直辖市人民政府, 国务院各部委、各直属机构”, 文件开头则是“国务院同意国家发展改革委《关于2017年深化经济体制改革重点工作的意见》, 现转发给你们, 请认真贯彻执行。”这种通过“批转通知”形成的对公文事项办理机关的扩容, 也可以归入“转发通知”类, 因为通知本身就可以用于“批转、转发公文”。

　　二、批答类公文非针对性特征形成的原因

　　批答类公文非针对性特征形成的主要原因有以下几点:

　　(一) 公文办理观念的转变

　　从公共管理的角度看, 公文的办理是传达贯彻党和国家的方针政策, 指导各级有效开展工作的重要抓手, 是机关管理的具体过程, 是机关事务的具体化, 这个环节不仅体现在下级机关“我要干什么”“我能干什么”“我想干什么”, 还体现在上级机关“我能提供什么”“我能服务什么”, 请求类公文体现的是前者, 批答类公文体现的是后者。机关效能建设, 既是对下级机关的要求, 更是对上级机关的要求, 上级机关有“上行下效”的示范效应, 这种示范效应可以通过具体的办文环节体现出来。从公文办理环节看, 批答类公文非针对性特征的强化, 正是各级政府通过转变办文观念, 增强办文机关的主观能动性, 提升对党和国家方针政策的贯彻落实, 全面体现各级机关的责任意识、主体意识、政策意识、大局意识、核心意识, 是责任政府、效能政府、服务政府的具体体现, 是深化改革的具体行动落实。

　　(二) 文件内容所涉事项的复杂性

　　公务工作是复杂的, 上边一根针, 下边千条线。很多事项的办理不是一个机关单位就能完成, 在办理的过程中, 涉及相关机关单位的指导、配合等, 有些文件内容跨地区、跨部门、跨行业、跨流域, 必须通力合作才能很好实现行文意图。

　　如《国务院关于北部湾城市群发展规划的批复》 (国函[2017]6号) , 针对国家发展改革委、住房城乡建设部《关于报送北部湾城市群发展规划 (送审稿) 的请示》 (发改规划[2016]2633号) , 在批复过程中增设“广东省、广西壮族自治区、海南省人民政府”, 并对广东、广西、海南三省 (区) 人民政府和国务院相关部门提出具体要求:

　　三、广东、广西、海南三省 (区) 人民政府要切实加强组织领导, 健全协作机制, 明确责任分工, 制定实施方案, 做好与相关专项规划的衔接, 确保各项目标任务落到实处。《规划》实施中涉及的重大事项、重大政策和重大项目按规定程序报批。

　　四、国务院有关部门要按照职能分工, 研究制定支持北部湾城市群发展的具体政策措施, 在有关规划编制、体制创新、重大项目建设、优化行政区划设置等方面给予积极支持。国家发展改革委、住房城乡建设部要做好协调指导, 加强对《规划》实施情况的跟踪分析, 适时组织开展《规划》实施情况督查评估, 研究新情况, 总结新经验, 解决新问题。重大问题及时向国务院报告。

　　之所以这样处理, 主要是文件内容的复杂性决定的。北部湾城市发展群是一个宏大的概念, 涉及很多省份, 从增列内容可以看出国务院对不同省份和国务院有关部门执行此份文件的具体要求。只有通过增设主送机关和强化文件内容的具体指向, 才能确保该份文件的落地生根。

　　(三) 务实高效的工作指导

　　批答绝不是简单的表态, 实际上是更高一级行文机关对下一级机关单位工作的研判和决策, 发文机关的主观能动性和行文的严格、严谨和严密必须在文件中体现出来。政策法规的贯彻执行成效如何, 执政理念的效果能否实现, 对基层工作的熟悉与否, 对各项工作的风险预估, 都要通过一份份文件传达。发文机关通过改变批答类公文的针对性、被动性特征, 可以发挥主观能动性, 强化对文件所涉事项的指导, 规范要求。尽管事项缘由来自于下级机关单位, 但上级机关单位的指导及规范要求往往更具体、更切实、更有针对性、更宏观, 对所涉事项的规定往往是经过详实具体的调查研究而形成了一对一的指导意见。比如很多“批准通知”“同意通知”即是如此。

　　(四) 带头执行公文法规, 减少发文数量, 提高行政效率

　　《党政机关公文处理工作条例》第五条规定:“公文处理工作应当坚持实事求是、准确规范、精简高效、安全保密的原则”, “精简高效”是党政机关公文处理工作的基本要求, 在可能的情况下减少公文发文数量, 同时又能确保执行效率, 这是上级机关带头贯彻《党政机关公文处理工作条例》的示范之举。在行文中通过对下级机关报批和备案的请示类公文进行必要和可能的合并, 可以大大减少发文数量, 强化公文处理工作的效率。

　　(五) 严格遵守行文规则

　　不少“批复通知”“同意通知”, 实际上执行了《党政机关公文处理工作条例》“经政府审批的具体事项, 经政府同意后可以由政府职能部门行文, 文中须注明已经政府同意”。再如:在对下级机关同类型事项合并批复的过程中, 一般不同意事项就不宜合并, 主要是遵守“机关矛盾一般不公开”的原则, 因为对不同意事项的批复, 必然会涉及不同意事项理由的阐述, 而阐述理由如果多部门合批, 就容易形成上级对下级文件内容所涉事项的矛盾公开化, 导致下一级机关单位相互猜疑, 影响工作的落实。

　　三、批答类公文非针对性在发文形式处理上的具体要求

　　批答类公文的非针对性在写作规范上的体现千变万化, 这里只是就一些外在的格式要求提几个要特别注意的地方:

　　(一) 文种和公文标题的处理

　　针对请求类公文, 首先要转变观念。明确批答不仅是简单的表态, 更是体现发文者的政策水平、理论水平和工作能力。要将发文观念的转变与发文方式的转变结合起来, 把发文观念的转变自觉运用到发文方式的转变上。针对“请示”“报请函”“上行意见”“议案”等, 要在遵循行文规则的前提下根据实际选择合适的文种。比如针对“请示”, 可以选择“批复”, 也可以选择“批准通知”“同意通知”“决议”等。

　　公文标题的拟制要根据选择的文种进行必要的格式调整, 通过增加动词来实现公文批答功能的转换, 如“批准通知”“同意通知”。需要注意, 使用“通知”文种表达批复功能, 一定要在标题事由部分增加动词“批准”“同意”, 以体现这是通知文种的特殊使用方法。类似通知的使用要求, 在一些变异文体中, 加入表示文种特性的词是必须的。公文标题的制作要根据公文使用的文种, 对动词进行规范。如“请示”, 标题中一般不能使用“请求”“请求批准”“要求”“要”“希望”“询问”“咨询”等, 因为这些动词本身与“请示”是重复的, 但是在请求类“函”中, 就可以使用类似的动词, 如“关于请求批准某事项的函”, 因为“函”一般用于商洽功能, 通过添加一些动词, 界定这类函的特殊功能。“通知”也是如此, 一般通知均为部署指示性的, 在标题中加“批准”“同意”“批转”, 界定出这种通知的特殊用途。“批准通知”多适用于对下级机关的请求, “同意通知”多使用对具体事项的申请、申报、报备, “批准通知”多针对机关单位, “同意通知”多对具体个人。

　　(二) 办文机关的增列

　　增列办文机关, 实际上就是在请求机关外增加了办文主体, 要求更多机关单位周知、执行文件事项。

　　主送机关打破“一对一”的模式, 增加要求执行的机关单位, 强化了文件执行的广度。而对个人和单位的申报事项, “批准通知”“同意通知”和“批复”等, 则突破了批复应主送一个单位的现象。

　　一般情况下, 从设置顺序来看, 增设的主送机关单位往往置于请示机关单位前, 或者按照主送机关设置的基本顺序排列, 不需要过于突出和强化请示机关。理论上说, 增列执行单位, 除了增设主办机关外, 也可以增列抄送机关。如:《国务院关于核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标的批复》 (国函[2017]29号) , 此文是批复环境保护部《关于报请批准〈核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标〉的请示》 (环核设[2016]193号) 的, 但是, 该文主送机关设置为“各省、自治区、直辖市人民政府, 环境保护部、国家发展改革委、财政部、国家能源局、国家国防科工局”, 该文开头即表述为“环境保护部《关于报请批准〈核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标〉的请示》 (环核设[2016]193号) 收悉。现批复如下:……”, 这是典型的批复类文体的写法, 也清晰增列了办文机关。

　　(三) 文件内容的按需扩容

　　《党政机关公文处理工作条例》第十三条明确要求:“行文应当确有必要, 讲求实效, 注重针对性和可操作性”, 既然根据需要必须在批答功能上增加格式要素, 文件拟写就要因时而动, 发生变化。写作上要根据工作需要和形式要素的设置增加内容部分, 这样才能确保可操作性。文件内容的设置, 可以通过在文件内容上的扩容, 增加要素构成, 形成权力清单, 确保相关机关单位在执行上有法可依、有法必依。如:《国务院关于核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标的批复》 (国函[2017]29号) , 此文是批复环境保护部《关于报请批准〈核安全与放射性污染防治“十三五”规划及2025年远景目标〉的请示》 (环核设[2016]193号) 的, 但是, 该公文主体列出了印发实施机关单位、指导思想、工作要求、各级政府和国务院各部门的责任分工等, 实际上已经是一个非常明确的指导性文件, 其执行要求大大超出了批复本身的单一性和被动性。此时, 原来的请求性文件只成为行文的一个促发点而已。

　　批答类公文体现出来的非针对性, 绝不是简单的格式的变化, 它是观念的转变导致的职能的转变, 职能的转变导致的形式的转变。全面、深入领会批答类公文的规范要求, 弄清楚批答类公文非针对性背后的深层次原因, 及时在公文写作中领会、体会, 可以帮助我们更好地完成公文处理工作, 确保推进党政机关公文处理工作科学化、制度化、规范化, 以公文处理工作为抓手, 更好融入到改革开放的大潮中。