领导批示抄清写法探析

　　党政机关工作中, 领导在批阅日常公务文件或公务材料时会酌情留下批示文字。这些批示文字有的被直接写在文件或材料上, 有的则被誊写在专门的“文件批办单”上。出于保密或领导字迹潦草等原因, 领导批示在往下级领导或一定范围内传阅、执行的时候就需要以“抄清”的形式发文, 形成一个独立的文本, 这就是领导批示抄清。领导批示抄清不属于《党政机关公文处理工作条例》 (以下简称《条例》) 中规定的十五种法定公文, 但它在实际工作中具备与法定公文同等的效力。

　　领导批示“是领导部署工作、安排任务、下达指示的重要载体, 是领导意志的集中体现, 它同领导的讲话一样具有较强的政治思想性和业务指导性。”[1]据文化部数据显示, “2009年, 中央领导同志批示持续大幅度增长, 全年共收到中央领导批示655件, 此前的2008年是399件, 2007年是378件。”[2]可见, 领导批示件的数量逐年增加, 是党政机关工作中频繁出现并发挥重要指导作用的行政工具。领导批示在处理党政机关工作事务、解决各种问题上具有重要作用, 它和文件一起, 成为各级党政机关贯彻执行党和国家的各项方针政策的有效工具。

　　一、领导批示抄清的类别

　　领导批示, 即领导对公文文件、有关文字材料或重大事件、突发情况所作的批示。领导批示在保密许可的范围内, 会以抄清件的形式向部门内部、下级单位部署工作、安排任务、下达指示。根据领导批示对象的种类, 领导批示抄清一般可分为公务文件批示抄清、信息材料批示抄清和重大事件批示抄清。

　　(一) 公务文件批示抄清

　　机关领导在日常工作中, 需要批阅大量下级机关递送的公务文件 (如报告、请示等) , 并根据具体情况对这些文件作出正式的批示或回复。领导对公务文件作出的批示, 往往对某部门、某地区等一定范围内的工作具有指导作用, 在遵循保密管理规定的情况下, 领导批示会以批示抄清的形式向下发文, 用以贯彻执行领导的批示意见。例如:《2016年以来市委、市政府领导对全市“扫黄打非”工作的批示抄清件》, 文中提到“ (市委、市政府领导) 分别在市文化市场执法局呈送的《关于2015年××市文化市场管理暨‘扫黄打非’工作情况的报告》上作出重要批示。”由此可知, 这是该市的市委、市政府领导对市文化市场执法局所呈送的工作报告做出的批示意见。这些领导批示是对市文化市场执法局文化市场管理暨“扫黄打非”工作的肯定, 以及对今后工作的指导。这些批示以抄清的形式下发到该部门, 有利于鼓舞士气, 推进文化市场管理工作的进一步深入。

　　(二) 信息材料批示抄清

　　机关领导除了批阅正式的公务文件外, 还需要批阅和处理诸多的日常政务信息材料, 如信息简报、工作简报、内参资料、调研材料等。这些材料是领导了解部门、地区内重要情况的信息来源。对于这些信息材料, 领导无需正式做出回复。领导对公务文件所做的正式批示是其对主管事务履行权力职能的体现, 而领导对以上信息材料的批示则体现其对某个事情的重视程度和处理态度。如果某个材料所反映的问题具有普遍性、紧迫性, 领导会对这一问题予以高度重视, 并做出批示。这一批示以抄清的形式下发, 有利于指导当前工作, 解决问题。例如《××省森林防火指挥部办公室转发×××书记、×××副省长在<农村要情>做出批示抄清件的通知》。这则通知转发的领导批示抄清是该省领导在批阅《农村要情》时, 发现该省农村安全事故频发, 严重威胁农村人民群众的生命财产安全, 故作出批示和部署。批示中强调:“各市县党委、政府主要负责同志, 要切实担起安全生产第一责任人的责任, 农村各类安全要进一步加强, 吸取过去的教训, 做好防范, 把事故消除在萌芽状态”“省林业厅要高度重视高温季节森林火灾的监控工作, 抓好森林防火措施的落实”。《农村要情》反映的这类问题不局限于某个部门、某一地区, 而是该省农村需要注意的问题, 因此该省领导批示就具备了普遍指导性, 领导批示抄清以通知的形式下发, 更能引起下级部门的重视。

　　(三) 重大事件批示抄清

　　在党政机关工作中, 领导干部除了批阅日常文件材料, 还要应对和处理各类重大突发事件, 包括重大安全事故、重大自然灾害以及重大政治活动等, 这些事件都需要领导干部做出反应, 体现其总揽全局的作用。重大安全事故、重大自然灾害需要领导快速反应, 考验领导对突发事件的应急处理能力。这类批示以抄清的形式下发, 对事故的处理起到关键性作用。例如《××同志关于学生溺水事件的批示抄清》是大兴安岭××县相继发生两起学生溺水, 共造成8人死亡事件后, 省政府对此事件高度重视, ××省长做出的重要批示。这体现该省领导对“学生溺水事件”的高度重视, 领导批示抄清的下发, 有利于该地区教育管理部门、学校做好学生安全防范和教育工作。再如《×××书记关于防止泥石流滑坡灾害的批示抄清》是该地区领导对区内防治泥石流滑坡灾害工作的批示和部署;《×××书记重要批示抄清》是该地区领导对该省 (州) 县 (区) 乡 (镇) 将要换届, 这一全省政治生活中的一件大事的工作部署。

　　二、领导批示抄清的写作原则

　　领导批示抄清既不是法定公文, 也不是常见的事务公文。从目前来看, 没有相关法规对此文种的写作进行规范, 也没有写作类教材对其进行解释说明, 所以在具体实践中, 领导批示抄清的写作缺乏统一规范。有以“通知”行文的, 也有以“领导批示抄清”行文的, 具体的写作随意性很大。国办的《国务院办公厅关于办理国务院领导同志批示件有关事项的通知》 (国办函[2002]37号) 和《国务院办公厅关于做好国务院领导同志批示件管理工作的通知》 (国办函[2004]81号) , 要求加强对国务院领导批示件的管理和办理, 但是此件并未公开。此后, 各地陆续发文对领导批示件的管理和办理做出相应规定, 据此我们可以探讨领导批示抄清的基本写作原则。

　　(一) 明确发文机关

　　自“国办函[2004]81号”文件对国务院领导同志批示件的管理工作做出要求之后, 各地区快速反应, 遵照国务院办公厅文件精神, 对本地区领导同志批示件的管理工作也做出了规定。如《中共广州市委办公厅广州市人民政府办公厅关于做好市委、市政府领导同志批示件管理工作的通知》 (穗文[2005]20号) 对该市委、市政府领导同志批示件管理工作做出了具体要求。该文件要求“领导批示件原则上由市委办公厅、市政府办公厅办文部门统一负责办理、转办、保管归档或销毁”, 这也完全符合最新《条例》的规定:“各级党政机关办公厅 (室) 主管本机关的公文处理工作, 并对下级机关的公文处理工作进行业务指导和督促检查”“部门内设机构除办公厅 (室) 外不得对外正式行文”。

　　领导批示抄清写作没有明文规范, 其写作带有很大的随意性, 但是仍有《条例》可供参考遵循。例如, 某单位以通知形式下发领导批示抄清:《关于印发×××主任和×××副书记重要批示抄清的通知》, 该文件标题缺少发文机关, 落款单位为“×××省关心下一代工作委员会”, 参照《条例》规定, 领导批示抄清作为下行文, 具有行文资格的只能是部门内的办公厅 (室) 。领导批示抄清在行文过程中, 只能由部门办公厅 (室) 向外行文。这则领导批示抄清, 不应以该单位名义发文。由此而见, 该文件的落款单位应为“×××省关心下一代工作委员会办公室”。

　　(二) 控制发文范围

　　“国办函[2004]81号”文件对国务院领导同志批示件的管理要求以及“穗文[2005]20号”文件规定:“领导批示件原件标有密级的, 按密级文件管理;未标注密级的批示件, 按工作秘密管理。”“批示件……传阅范围要从严控制。特别是标有密级的批示件, 更要严格限定阅读范围。”与《条例》中“公文的印发传达范围应当按照发文机关的要求执行”之规定相适应。

　　单位的级别越高, 日常文件和材料的吞吐量越大, 领导的日常批示量也越多, 但是并不是每件领导批示都需要以抄清的形式下发。有些文件材料只需要领导圈阅, 或批转到其他部门, 最后保存在各级党政机关的档案室里;有些涉密程度较高的批示则需要承办部门派专人前来阅读, 并不得带出“保密室”;而另外一些涉密程度较低, 需要下发办理、指导工作的领导批示则被工整誊抄, 写成批示抄清, 在“一定范围内”传达;有的更进入各级宣传机构视野, 成为“重要批示”, 全系统乃至全党、全国都要学习。拟写领导批示抄清必须在符合保密要求的情况下, 严格控制发文范围, 明确受文对象。

　　三、领导批示抄清的构成要素及写法

　　领导批示抄清虽不是法定公文, 但因为其传达的是领导的批示, 代表领导机关的意志, 所以具备与法定公文同等的效力。在领导批示抄清的写作中, 仅仅将领导的批示意见誊抄下发是草率的, 它会影响领导批示意见的有效贯彻和执行。《条例》是党政机关公文写作和处理的最高规范, 领导批示抄清的写作应该遵循这个规范, 避免写作的随意性。

　　领导批示抄清主要由标题、主送机关、正文和落款几部分构成。领导批示抄清不是法定公文, 一般不编排发文字号, 只以函件形式在部门内部传阅, 只有当其具有普遍指导意义时, 才以印发性通知的形式对外正式行文。领导批示抄清的发文机关应该是具有行文资格的办公厅 (室) , 主送机关必须是保密许可的“一定范围”。下面就领导批示抄清的标题和正文写法作简要说明。

　　(一) 标题

　　根据《条例》规定, 公文标题由发文机关名称、事由和文种三要素构成, 这种完整的公文标题通常被称为“标准式”公文标题。实际工作中, 法定公文标题应严格遵循《条例》规定, 确保公文标题三要素齐备。但在目前领导批示抄清的具体写作实践中, 标题的拟写具有很大的随意性。有的缺少发文机关, 有的事由不明, 有的文种混杂。例如《×××同志批示抄清件》《2016年以来市委、市政府领导对全市“扫黄打非”工作的批示抄清件》《关于印发×××书记批示抄清的通知》《××市民政局办公室关于印发市委市政府领导重要批示的通知》《××州人民政府办公室关于<中共××州委副书记、州长××同志对统计工作作出批示>的批示抄清》。

　　1. 发文机关名称

　　当领导批示抄清以函件形式在部门内部传阅时, 标题的发文机关名称可以省略。当领导批示抄清以通知的形式复体行文时, 发文机关名称不可省略。

　　2. 发文事由

　　发文事由, 即哪位领导对何事所做的批示, 在标题中明确发文事由有利于受文单位快速理解行文意图, 这符合公文处理中“精简高效”的原则。领导批示抄清的事由应该为“领导职务或称谓+对××× (事件) 的批示”, 例如“中共××州委副书记、州长××同志对统计工作作出批示”;如事由较长或批示的领导太多, 事由可简称为“××省 (市、县) 领导重要批示”。

　　3. 文种名称

　　领导批示抄清是在机关公文实践中形成的一种文本形式, 已经成为机关工作的一个常见文种。“领导批示抄清”是用于向部门内部或一定范围的下级机关下达领导批示意见, 并要求贯彻执行的文书。

　　领导批示抄清既可以在部门内部单文, 也可以在一定范围内用通知的形式复体行文。由此可知, 其标题有两种形式:一是部门内部单体行文, 标题为“某领导关于某事的批示抄清”;二是在一定范围内用通知的形式复体行文, 标题为“××× (发文机关名称) 关于印发××× (领导职务或称谓) 对××× (事件) 批示抄清的通知”。

　　(二) 正文

　　领导批示抄清记写的是领导的批示意见, 领导批示的内容是其核心部分。领导批示抄清作为传达领导批示意见的工具, 它既有“誊抄”的功能, 也有“说明”的功能。“誊抄”即如实地将领导批示意见传达出来, 一般是将领导批示的原文一字不落地抄写下来。“说明”即交代领导批示的原因、目的、背景等, 以及补充说明贯彻执行领导批示意见的相关要求。因此, 领导批示抄清的正文不应该只是对领导批示内容的简单“誊抄”, 还应该交代领导批示的背景, 补充说明领导批示的执行要求。

　　1.交代领导批示的事由

　　领导批示抄清的开头应该交代批示的事由, 即哪位领导在何背景下对何事所做的批示。它包括批示的主体、批示的对象和批示的背景等相关信息。批示的主体即何级别何部门的哪位领导作批示, 批示的对象即领导对何事作出的批示, 批示的背景即领导基于何种情况何种目的做出的批示。

　　例如《2016年以来市委、市政府领导对全市“扫黄打非”工作的批示抄清件》的开头:

　　2016年2月, 市委书记王×, 市委常委、宣传部长、市文化市场管理暨“扫黄打非”工作领导小组组长毕××, 市文化市场管理暨“扫黄打非”工作领导小组组长、副市长张××分别在市文化市场执法局呈送的《关于2015年××市文化市场管理暨“扫黄打非”工作情况的报告》上作出重要批示。

　　这则领导批示抄清的背景是2015年该市文化市场管理暨“扫黄打非”工作已经完成, 该市市委、市政府领导对该项工作的完成情况做出检查和批示。批示的主体是“市委、市政府主要领导”, 批示的对象是“该市文化市场管理暨‘扫黄打非’工作情况”。

　　2.抄示领导批示的内容

　　交代完领导批示的相关前提和背景信息之后, 便需要告知具体的领导批示内容。根据部门所处理的事项的大小, 领导批示在数量上必然有所不同。部门级别越低, 所处理的事项越小, 所需的领导批示数量则越少。工作事项越复杂, 所牵涉的部门越多, 则往往需要多级领导批示, 如此, 领导批示的数量则越多。对于某部门内部的工作, 有的只需部门主要领导批示即可, “领导批示抄清”只呈现一条主要批示。对于牵涉多个部门的复杂工作, 则需要多级领导的批示, “领导批示抄清”要抄示多条领导批示。

　　在誊抄各级领导批示的内容时, 应该逐条抄列, 独立成段。此外, 各条批示还需根据领导的级别大小依次排列。对于复杂的工作任务, 最高级别的领导批示主要从全局出发, 做原则性指导, 下一级别的领导批示一般沿着最高批示的方向, 做逐步细化的批示和部署。由此, 各级领导批示由高级别到低级别逐条抄列, 可以清晰展示领导批示由宏观到具体的指导过程。

　　以下是《关于印发市委市政府领导重要批示的通知》中领导批示的抄列顺序, 清晰展示了领导批示的过程。

　　一、魏书记批示

　　2015年12月5日, 省委常委、市委书记在《××市创建国家森林城市工作情况汇报》上作出批示“我市把创建国家森林城市作为建设生态文明的重要抓手, 取得了阶段性成果, 成效显著。全市各级党委、政府要高度重视创建国家森林城市工作, 市级相关部门要形成合力, 进一步加大宣传力度, 切实解决市民知晓率低的问题, 请刘××、卢×同志牵头抓好落实, 推动我市创森工作再上新台阶。”

　　二、董市长批示

　　2015年12月4日, 市委副书记、市长董×在《××市创建国家森林城市工作情况汇报》上作出批示“我市‘创森’工作取得的成绩值得肯定, 但‘知晓率’问题仍未得到很好解决。目前, 此项工作已进入冲刺阶段, 请各区县、管委会及市级相关部门主要领导同志要亲自过问。市创森办、政府督查室跟进检查, 确保如期实现创建目标。”

　　三、刘副书记批示

　　2015年12月18日, 市委副书记刘××就贯彻落实书记指示精神作出批示“送吴×同志阅。下周和卢×同志及相关部门一起研究一下, 加大宣传力度, 全市动员完成创森工作目标。”

　　四、卢副市长批示

　　卢副市长就贯彻落实好魏书记、董市长的批示精神, 2015年12月18日作出批示“请市创森办将魏书记、董市长批示一并印发各区县、开发区党政主要负责人及创森领导小组成员单位主要负责人, 切实把创森工作抓紧、抓实, 取得明显成效。”

　　由上面各条领导批示意见可以看出, 创建国家森林城市工作是该市的一项重要工作, 且涉及多个部门, 因此, 从市委书记到主管创建国家森林城市工作的副市长都对该项工作作了批示。领导批示的逻辑过程非常清晰, 首先是书记和市长对前一阶段工作提出肯定, 并对下一阶段的工作做出方向性指导;其次是主管该项工作副书记和副市长根据书记和市长的批示精神作进一步的部署和批示;最后各部门、各地区的负责人将各级批示逐步落实。

　　3. 补充贯彻批示的要求

　　抄示完各级领导批示的内容后, 领导批示抄清一般需要对下级部门如何理解和贯彻领导批示做进一步的补充说明。领导批示有的从大方向作指导, 有的在小的方面作具体部署。对于不需要多级领导批示的工作, 主要负责领导在作批示时往往会做出具体的部署, 列出工作步骤, 下级单位落实起来很容易, 领导批示抄清则不需要说明贯彻领导批示的具体要求。

　　以下是《关于印发市委市政府领导重要批示的通知》中关于如何贯彻执行领导批示的补充说明:

　　为了认真贯彻落实市委、市政府领导同志的批示精神, 再掀我市创森宣传工作新高潮, 现就有关问题通知如下:

　　一是各成员单位要组织领导班子成员认真学习市委、市政府领导同志批示精神……

　　二是及时将市委、市政府领导同志批示精神传达到基层……

　　三是要进一步加大宣传工作力度……

　　领导批示是部门的集体意志, 具有很强的政治性和指导性。领导批示抄清有利于在一定范围内传达领导意志, 指导工作, 能够清晰展现领导的决策过程, 体现了领导决策的科学性和透明度, 是处理党政机关工作事务、解决各种问题的重要工具。长期以来, 领导批示抄清写作没有严格的规范, 所以在具体工作中其写作和行文具有随意性, 对其写作进行规范十分必要。