正确选用公文文种要把好“四道关”

　　“文种”是“公文种类”的简称，通常指《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)规定的15个文种，也称为法定(正式)文种。在长期的公文写作实践中同时形成了一些约定俗成的非法定公文文类，通常称作非法定(非正式)文种，如“计划”“总结”“方案”等。法定文种可以独立行文，行文时采用国家标准公文格式;非法定文种不具有独立行文的资格，也不能使用国家标准公文格式。不论是哪一种社会组织，要在实际工作中准确使用公文，就必须正确理解和把握文种。《条例》对党政机关所用文种进行了严格界定，并明确规定“公文标题由发文机关名称、事由和文种组成”“拟制公文必须文种正确、格式规范”。在日常公文处理工作中，文种选用的随意性较大，错用乱用文种现象时有发生，不仅有失公文的规范性和严肃性，而且会影响公文处理的质量和效率。其实，只要学懂弄通吃透文种的主要特点、适用范围和选用原则，就能够正确选用文种。笔者在公文审修和制发工作中深切体会到，要想正确选用文种，必须严把“四道关”。

　　第一道关：遵从文种的法定性，严禁自创臆造法定文种，守好“底线”

　　选用法定文种，是公文制发的“底线”。《条例》对党政机关常用的重要文种进行了规定，主要有：决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要，共15种。文种选用是一道单项选择题，是严肃的“规范动作”，切不可自行创新，更不能随意创造。党政机关起草或审修公文，必须先看选用的文种是否在《条例》规定的15个法定文种之列。在文种使用上，应力避两种错误：

　　一是莫把“文类”当文种。公文是一个独立的文体，每一种类性质不同、作用有别。在日常工作中，我们经常起草的如讲话稿类(致辞、讲话、发言等)，计划类(方案、规划、设想、打算等)，以及证明、说明类等应用文稿，这些应用文稿不属于法定公文。因工作需要，这些应用文稿有时也要以公文形式进行印发，印发这类非法定文稿时，经常出现不加法定文种直接印发的现象。

　　例1：《××同志在全市领导干部会议上的讲话》

　　例2：《××局关于2019年上半年工作情况的汇报》

　　例3：《××市人民政府关于抗洪救灾工作总结》

　　例4：《××省实施“优质护理服务示范工程”活动方案》

　　公文标题的发文机关、事由、文种三个要素缺一不可。以上四例均将“文类”当作文种使用了，致使文种缺项。这主要是对文种把握不准、使用不熟造成的。这种错误必须改正，一旦印发的是这类非法定公文时，就需要根据工作需要，选择套用一个合适的法定文种。《条例》中规定：“通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。”在实践中，各级机关在印发“办法”“方案”“细则”“计划”“规划”等文稿时，通常以“通知”这个文种进行印发。可见，这类应用文稿都可以作为“通知”的印发“事项”。例1中的“讲话”不是法定文种，应选用“通知”，改为《××关于印发××同志在全市领导干部会议上的讲话的通知》。例2中的“汇报”也不是法定文种，应选用“报告”，改为《××局关于2019年上半年工作情况的报告》。例3缺少文种这一要素，如果是向上级机关报送工作总结，可改为《××市人民政府关于抗洪救灾工作的报告》。例4应选用“通知”，改为《××关于印发××省实施“优质护理服务示范工程”活动方案的通知》。

　　二是莫要自创编造法定文种。在基层单位经常见到“告示”“布告”“警示”“申请”“复函”“呈阅件”“请阅件”等五花八门的文种。工作中严禁将这些非法定文种当作法定文种来处理。

　　例5：《禁止焚烧秸秆的告示》

　　例6：《关于拨付办公用房维修费用的申请》

　　例7：《××关于同意共同主办文化旅游节的复函》

　　例8：《严禁私自下水的警示》

　　例9：《呈阅件》

　　一旦遇到文种中的这些“李鬼”，可以采取三种措施。

　　第一，须以公文形式行文的，改用法定文种。针对“告示”“布告”等具有告知性质的内容，可以选择“通告”或者“通知”等法定文种。例5根据告知内容和范围，可改为《××关于禁止焚烧秸秆的通告》。“申请”一般是个体对集体、组织的行为，属于非公务行为，如果是以公文形式处理公务，应将“申请”改为请示。例6所表达的应当是请示性内容，根据行文方向，如果是上行文，应改为“×××关于拨付办公用房维修费用的请示”;如果是平行文，应改为“×××关于申请拨付办公用房维修费用的函”。从以上两种改法可以看出，“请示”和“函”都具有“请求批准”的功能和作用，而“请示”是上行文、“函”是平行文，要根据不同的行文方向，正确选用文种。《条例》只保留了“函”这个文种，主要用于不相隶属机关之间商洽工作、询问和答复问题、请求批准和答复审批事项。如果是回复对方来函，可以在正文中写明“特此函复”即可，不能创造“复函”这个文种。例7是对来函的回复，应改为《××关于同意共同主办文化旅游节的函》。

　　第二，须向社会宣传，但不宜以公文形式发布的，应当采取上墙、上告示牌、上宣传栏等形式广而告之。例8从标题看，应当是某一水域的安全警示内容，可用醒目的宣传牌公之于众，没必要以公文形式印发。

　　第三，严禁以公文形式发布的，坚决不能行文。例9这种形式，属于公文重点精简、清理的内容，在日常公文处理工作中，严禁以“呈阅件”“请阅件”等非规范形式报送公文，要切实做到不制发、不签收，从源头上消灭文种不合法问题。

　　第二道关：确保文种的单一性，严禁叠加并用文种，不碰“红线”

　　文种的单一性，是公文制发的一条“红线”。在文种的使用上，要坚持不二法则，一份公文只能选用一个文种，不能叠加并用文种。这不仅是保证公文处理工作科学化、制度化、规范化的需要，更是精文简会的重要措施。

　　一是不能多层叠用文种。文种多层叠用主要出现在层层转发的公文中。为从严控制发文数量，切实减轻基层负担，同时力求做到公文标题简短，凡国家法律法规和党内法规有明确规定的，不再制发公文。现行公文规定仍然适用的，不再重复发文。对上级党委、政府的普发性公文，根据自身实际没有必要以公文形式提出贯彻落实措施的，不再印发公文。

　　例10：《××县人民政府办公室转发〈××市人民政府办公室转发〈××省人民政府办公厅转发〈国务院办公厅关于2019年部分节假日安排的通知〉的通知〉的通知〉的通知》

　　为避免层层转发而造成文种叠用的情况，可以将上级机关公开发布的文件直接发下级机关执行，也可以将上级机关印发的文件作为依据，根据实际需要，提出贯彻落实要求，重新拟制新的通知。例10就是对《国务院办公厅关于2019年部分节假日安排的通知》进行了层层转发，这是典型的“以文件落实文件”的形式主义。针对例10这种多层转发的通知，省级、市级、县级可分别以本机关的名义下发《关于2019年部分节假日安排的通知》。

　　二是严禁套用并用多个文种。两个以上文种套用、并用，是常见错误。有的是因为对文种单一性原则把握不准所致，有的则是有意为之。无论哪种情况，都必须严加规范。

　　例11：《××县人民政府关于举办第六届乡村文化旅游节的请示报告》

　　例12：《××市人民政府办公室关于印发××市加快海绵城市建设指导意见的通知》

　　例13：《××局关于反馈〈数字城市建设实施方案(征求意见稿)〉意见的函》

　　例14：《××省市场监督管理局印发贯彻省委省政府关于推动民营经济高质量发展若干意见的实施意见的通知》

　　上述四例标题中，都出现了两个以上文种，均存在文种套用、并用等文种使用不当问题。例11中同时使用了“请示”“报告”两个文种，单从标题无法识别这是一份请示性公文，还是一份报告性公文。应根据文件的内容，从“请示”和“报告”中选择一个文种，并且只能选择一个。同时要注意，如果选用“报告”这一文种，文中切忌夹杂请示性内容。例12中套用了“意见”和“通知”两个文种，应当按照文种单一性原则，直接印发意见即可，应改为《××市人民政府办公室关于××市加快海绵城市建设的指导意见》。例13这种针对征求意见稿反馈意见的函，是不相隶属机关之间就某一文稿征求相关机关意见时的常见情况，而大家习以为常的这种函来函往的做法，实际是有失妥当的。对此，有两种处理方法：若对征求意见稿无意见的，可用“函”这个文种进行回复，标题可改为《××局关于同意〈数字城市建设实施方案(征求意见稿)〉的函》;若对征求意见稿有意见的，应用“意见”这个文种进行回复，“意见”可作下行文，也可做平行文和上行文，此处可将标题改为《××局关于〈数字城市建设实施方案(征求意见稿)〉的意见》。另外，对征求意见的文件无意见的，也可以选用“意见”这个文种，“无意见”本身也是一种意见。例14中同时存在“意见”和“通知”两个文种，可改为《××省市场监督管理局关于推动民营经济高质量发展的实施意见》，也可改为《××省市场监督管理局关于印发推动民营经济高质量发展实施方案的通知》，同时将贯彻省委省政府的要求放在引文部分，作为发文依据即可。

　　第三道关：把准文种的方向性，避免错用误用文种，把牢“生命线”

　　保证选用文种和行文方向的一致性和同向性，是公文制发的“生命线”。公文按照行文方向，可分为上行文、下行文和平行文三大类，每一个文种的行文方向都有特定要求。比如“请示”“报告”都是上行文，就只能上报，不能下发;“批复”就只能用于答复下级机关请示事项，仅用作下行文。“议案”适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项，是各级政府的专用文种，其他机关不得使用。

　　弄清弄准每个文种的方向性是正确选用文种的前提和基础。《条例》所列15个文种，主要用于下行文的有：决议、决定、命令(令)、公报、公告、通告、意见、通知、通报、批复、纪要等文种;可用于上行文的有：报告、请示、意见、议案等文种;可用于平行文的有：函、通知、意见、通报等文种。值得注意的是，“意见”是一个多向性文种，既可用于上行文，对上级机关提出意见建议，也可用于下行文，对下级机关提出指导性意见，还可用于平行文，提出商洽性意见。“通知”通常用于下行文，当发布周知性公文时，也可以用于平行文。

　　例15：《××市教育局关于拨付校车运维费用的请示》(给市财政局)

　　例16：《××市交通局关于召开道路建设现场推进会的通知》(给省交通厅)

　　例17：《××市人民政府关于筹建××学校理事会的请示》(给省教育厅)

　　要想正确选用文种，除了要准确把握文种的适用方向外，还要注意文件本身所要表达的内容和语言风格。文种决定公文内容的语言风格，公文内容的语言风格必须符合文种要求。比如，选用请示、报告等上行文文种，就应当采用请示、报告的语气和用词;如果选用决定、批复、意见等下行文文种，就应当采用指导性、部署性语言风格;如果选用函等平行文文种，一般应采用商洽性语气和用词。从公文内容和语言风格，也可以推演出应选用哪个文种。例14中“市教育局”与“市财政局”是平行关系，应当发函，而不能用“请示”，应改为《××市教育局关于申请拨付校车运维费用的函》。例15中“省交通厅”是“市交通局”的上级业务指导部门，不能给上级部门发“通知”，可改为“请示”。例16中“××市人民政府”与“省教育厅”是不相隶属关系，应当发函，可改为《××市人民政府关于筹建××学校理事会的函》。

　　第四道关：注意文种的差异性，避免盲目随意使用文种，提升“质量线”

　　科学合理地选择最恰当的文种，是提升公文处理工作效能的“质量线”。每个文种都有各自的适用范围，不同文种具有不同的影响力和传达效果。如果不加甄别，乱用错用文种，就会给正常的公文处理工作造成混乱，甚至会贻误工作。像“议案”“纪要”这些应用对象和范围明确的文种一般比较好把握，用错的可能性较小，关键是一些功能相近的文种，容易混淆，需要在起草和制发公文时格外注意。

　　一要注意“请示”与“报告”的区别。《条例》对请示和报告的选用进行了明确界定，“请示”适用于向上级机关请求指示、批准。“报告”适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。

　　例18：《××市教育局关于拨付校舍维修费用的报告》

　　例19：《××市人民政府关于邀请日韩嘉宾来华出席中日韩产业博览会的报告》

　　例20：《××市人民政府关于全市脱贫攻坚工作开展情况的报告》

　　首先，从文种功能上看，请示的功能单一，仅有“请求指示”的作用，而报告具有主动报告和被动报告两项功能。下级机关需要上级机关批准某些事项，我们通常称作向上级机关打个“报告”，其实，应该是报送“请示”。例18是“市教育局”申请经费的公文，带有明显的请示性，应当用“请示”这个文种，应改为《××市教育局关于拨付校舍维修费用的请示》。

　　其次，从处理要求上看，下级机关报送的“请示”，需要上级机关批复，上级机关应作为“办件”处理;而“报告”用于汇报工作、反映情况，上级机关可仅作“阅知”处理。《条例》明确规定：“不得在报告等非请示性公文中夹带请示事项。”如果请示性内容误用“报告”行文，不仅违反《条例》规定，而且可能会贻误工作。在对例19审修时发现，这是请求省政府转报国务院的审批件，应改为《××市人民政府关于邀请日韩嘉宾来华出席中日韩产业博览会的请示》。

　　再次，从成文时间上看，“请示”必须事先进行，不能先斩后奏。而“报告”比较灵活，事前、事中、事后都可以根据不同需要形成报告，以便上级机关全面、及时了解工作情况和有关状况。如：日常工作动向、新近发生的事件、临时出现的重大问题或重要工作成果汇报等。例20这种报告，既可在推进脱贫攻坚过程中行文，也可在脱贫攻坚工作完成后作总结报告;既可做问题反映报告，也可做答复上级机关问询报告。

　　二要注意“公告”与“通告”的区别。公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。通常以国家的名义发布，一些地方的权力机关公布非常重要的事项或法定事项，如省人民代表大会公布选举结果，也往往使用公告。该文种的发文机关规格较高、发布内容特别重要、内容公开发布且发布范围广泛，一般不标注主送机关，受文者广泛而笼统，行文关系不十分明确。地方各级行政主管部门，不能使用“公告”发布应遵守或周知事项，应视公布内容的性质，分别采用通告或通知等文种;不宜以公文形式发布的，可采用布告、启事、海报等非法定公文形式进行宣传。

　　通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。各级党政机关、社会团体和企事业单位都可以使用，一般是国家行政机关根据职权范围发布，具有一定的法规性和行政约束力。除了在公共场所张贴之外，还经常利用报纸、广播、电视、网站等手段公开宣传。

　　例21：《××市城管局关于白浪河市区段禁止钓鱼的公告》

　　例22：《××市人民政府关于治理公路货运超载超限的公告》

　　例23：《××省人民政府关于2019年××水域全面禁渔的通告》

　　公告和通告均具有公布性和知照性特点。但从内容和功用看，公告比通告宣布的事项重大，一般对告知对象没有直接的强制力或约束力;通告是对某一事项作出规定或限制，内容比较具体。从发布范围和告知对象看，公告比通告广泛，涉及国内外;通告则限于局部地区的受众。从发文机关看，公告的发文单位级别较高，多由国家领导机关制发或授权新闻单位发布，一般机关、团体、企事业单位不宜使用;通告，各级机关均可使用。从发布形式看，通告除登报和广播电视播发外，还常用张贴形式，而公告一般不进行张贴。例21的发文机关为“市城管局”，是市政府的组成部门，且发布范围限定在一定区域，不可用“公告”这一高规格文种，应改为《××市城管局关于白浪河市区段禁止钓鱼的通告》。例22中所公布事项针对性较强，且具有很强的强制性，应选用“通告”，改为《××市人民政府关于治理公路货运超载超限的通告》。

　　如果是面向国内外发布事项，只能使用“公告”，而不能使用“通告”。例23对于某一海域的禁渔，涉及面广，且事项重要，应采用“公告”。

　　三要注意“通报”与“通知”的区别。“通报”适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。通报的内容主要是奖惩和传达，奖惩是发文机关主动作为，传达是被动作为。通报的内容具有典型性、教育性、指导性和事理性的特点，往往需要下级机关对号入座，重在提高思想认识，改进和推动工作。以叙述事实为主，辅以议论，这是通报写法上的主要特点，也是通报与通知、通告等文种的主要区别。通报的内容无论是社会实践中的先进经验、反面教训还是情况反映，都要对事件进行完整的叙述，用事实说话，同时还要进行有针对性的分析评论，指出问题的实质，表明发文机关的态度，对下级机关提出指导性意见和要求。

　　“通知”适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文。通知一般具有明确的时间要求，只能在一定的时间内产生效力。与其他文种相比，通知制发更加快捷、灵便，对知办事项的时限要求最具体，也最严格，不能提前更不能拖后。受文机关对需要办理或者执行的事项，必须在规定时间内完成。一些需要特别强调的事情，还可用“紧急通知”或电报的形式发布，以增强紧迫感。

　　例24：《×××关于×××严重违纪违法案件的通报》

　　例25：《××市人民政府办公室关于做好第9号台风“利奇马”防御工作的紧急通知》

　　上面，例24旨在要求受文单位吸取教训。例25在“通知”这个文种前加上“紧急”二字，突出了防御台风这项工作的“时间紧迫性”和“工作重要性”。

　　此外，通知多具“未然性”，需要受文单位按照通知要求去做，是“将来时”;通报多具“已然性”，其内容是已经成为事实的典型、情况等，是“过去时”。