如何制发党政联合规范性文件

　　新时代的党政关系，已经进入坚持和加强党的全面领导阶段，党政联合处理的公务更加多样、复杂，制发党政联合规范性文件的现象也更加普遍。党政联合规范性文件，这里指党委、政府联合制定的规范性文件，如《中共××市委××市人民政府关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的实施意见》，以及经过党委、政府授权以党委办公室、政府办公室名义联合制定的规范性文件，如《中共××市委办公室××市人民政府办公室印发〈关于大力引进优秀人才服务开放强市产业立市的实施意见〉的通知》，一般采用意见、决议、决定、通知等法定文种。在实践中，党政联合规范性文件包含推动经济社会发展、加强国家和社会管理、维护人民群众利益等方面内容，涉及面广、政策性强、影响深远，在制发过程中必须从严把关。

　　在发文依据上，既要看是否充分，又要看是否必要。充分的发文依据是公文审核的重点，联合发文的依据通常包括：上位文件已经出台并且明确要求下级配套;根据党中央精神，地方党委、政府在职权范围内制定创新性政策。按照精简文件的原则，应当谨慎评估联合发文的必要性。《党政机关公文处理工作条例》规定：“属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”。根据中央八项规定实施细则精神，由部门发文或部门联合发文能够解决的不再由党委、政府转发或印发。按照中共中央办公厅《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》要求，地方贯彻落实中央和上级文件，除有明确规定外，不再联合制定贯彻落实意见和实施细则。

　　在拟制流程上，既要由党委办公室主导，又要发挥政府相关部门作用。党委办公室要提前谋划，征求政府部门意见，制定年度规范性文件发文计划，明确党政联合发文重点项目。未列入计划的联合发文项目，实行“一事一报”，与起草文件的政府部门衔接沟通，着重对行文理由和依据进行论证，综合研究后提出反馈意见。确需党政联合发文的，由政府部门先报政府审批，政府办公室严格审核把关，符合一般要求的，转送政府司法行政部门对规范性文件进行合法性审查，及时出具审查意见。在文件拟制全过程中，党委办公室应当发挥牵头抓总作用，需要对重要事项反复征求意见的，要不厌其烦地开展协商;需要实施风险评估的，应当要求政府决策承办单位或负责风险评估的其他单位组织开展评估。

　　在审核标准上，既要把好合法合规关口，又要强化政治性审核。开展合法合规性审核，是这类规范性文件党政事务混合的特性所要求的，是“坚持依法治国和依规治党有机统一”重要方针所决定的。要着重审核文件是否同宪法法律相一致，是否同党章党规相抵触，是否与政策体系相冲突等。政府相关部门在发文过程中以合法性审核为主，党委法规工作机构在合法性审核基础上突出开展政治性审核，将旗帜鲜明讲政治贯穿文件审核始终。要看文件是否认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，是否与党中央重大决策部署相符合，是否严守党的政治纪律和政治规矩等。按此标准，在党中央政策尚不明朗时不得违反请示报告制度，擅自“抢跑”发文。在党中央已有新精神新部署时，不得沿用旧表述旧政策。如，我国已如期全面建成小康社会，表述“四个全面”时，应从“全面建成小康社会”改为“全面建设社会主义现代化国家”。

　　在文本设计上，既要坚持适度留白，又要具备可操作性。规范性文件不同于日常性、应急性的事务性文件，它是一定时期内可以反复适用的文件，重在统一思想、部署工作，通常要阐述制定背景、重大意义、目标任务、组织保障等。地方制定的规范性文件要定位中观指导，相关要求和规定不能烦琐细碎，为执行层面衔接、细化留下缓冲空间，防止文件实施在基层硬着陆。从实际情况看，地方规范性文件站位不准、留白过多，文风不严不实的问题突出，穿鞋戴帽、照搬照转，不经调研而做急就章的现象较为普遍。究其原因，一是客观上改革事项多、贯彻落实中央部署任务重，导致机械式、简单化套转上级文件;二是主观上作风飘浮，有应付和避责的想法。党政联合制定的规范性文件涉及大量党外事务，对这些事务的处理方式往往会影响经济社会发展大局，因此要结合实际制定针对性、实效性、操作性强的具体措施，让文件执行有落脚。如，县区贯彻落实市巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见，应当制定具体措施，明确落实要求和工作安排，结合实际发文。

　　在政策形态上，既要体现地方诉求，又要维护市场公平。出台文件要研究、对接上级政策，在其预留空间内发挥主观能动性，进行填补性创新和示范性探索，更多地体现本地党委和政府决策的独特性，通过有为的政策指导推动市场经济发展。当然还要找准地方管理的边界，坚决消除地方保护主义和部门利益的影响。对政府部门代拟稿中涉及重大项目、财政资金、机构编制、表彰奖励和创设行政许可、行政处罚、行政强制等内容的，进行合法合规性审查，充分征求各方面意见，对规范性文件进行必要的修改或者补充，经协商对有关事项仍然无法达成一致意见的，在提请制定机关审议或者领导传批时，应当详细说明理由和依据。对涉及市场准入、招商引资、招标投标、资质标准等内容的文件开展公平竞争审查，防止排除、限制市场竞争，为市场主体创造权利平等、机会平等、规则平等的营商环境。如，有的规范性文件代拟稿中有“在同等条件下,优先选择市属国有企业承接项目”“优先采购和使用某企业生产的产品”的表述，这些条款违反公平竞争要求，应当予以纠正。

　　在格式规范上，既要看到党政差异，又要坚持统一标准。在《党政机关公文处理工作条例》出台之前，行政机关公文处理以2001年施行的《国家行政机关公文处理办法》为依据，党的机关公文处理以1996年施行的《中国共产党机关公文处理条例》为依据，形成了党政机关不同的公文处理传统。时至今日，这两种不同的传统在规范性文件制发中仍有表现。如在政府公文中，一般标题中除法律、法规、规章名称外，提请印发活动方案、实施方案和规划时正文标题不需要加书名号，而党委印发的规划、方案、意见、措施等都要加书名号。政府公文可以办公室名义直接采用意见文种发文，党委办公室一般不直接制定意见，而习惯以通知印发意见。制发意见、决定等规范性文件时，政府文件的主送机关、发文机关署名和成文日期都遵循公文格式国标，而党委文件主送机关一般放在版记，同时省略发文机关署名，在文件标题下方标注成文日期。政府文件可标注“暂行”“试行”，而党委一般出台试行文件。制定党政联合规范性文件时，要留意党政公文的格式差异，以党政机关公文格式规范为标准，把好文件制发形式关。

　　在备案审查上，既要突出党组织责任，又要注重与相关方面衔接联动。备案审查是对规范性文件制定权的监督，属于文件制定范畴。党的十八届四中全会提出要把所有规范性文件纳入备案审查范围。《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》对党内法规和规范性文件备案审查工作进行了规范。党政联合规范性文件备案审查工作由各级党委承担主体责任，党委办公室负责牵头办理。但是，将这类规范性文件的备案审查完全作为党委或党委办公室职责，与其发文范围的广泛性、审查工作的专业性、效力的直接性相悖。所以要构建备案审查衔接联动机制，强化党委、人大常委会、政府等方面协同。加强跨部门会商协作，落实党内法规工作联席会议制度，定期召开会议集中开展审查，推动各成员单位分工负责、相互配合，凝聚起专业化的审查力量。

　　在信息发布上，既要以公开为原则，又要坚持积极稳妥。《中国共产党党务公开条例(试行)》规定，党的组织贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况，领导经济社会发展情况，落实全面从严治党责任、加强党的建设情况，以及党的组织职能、机构等情况，一般应当公开。制发党政联合规范性文件是党务信息公开的重要方式，在印发这类文件过程中要严守程序，对涉及党和国家秘密不得公开或者依照有关规定不宜公开的事项进行认真审核。要遵守党务公开积极稳妥的要求，做到一般先党内后党外，在党内公开的文件，即使是未标注密级的文件，只有由制发机关履行一定程序、按照一定方式才能向社会公开。如，中共中央办公厅法规局汇编规范性文件时，收入的涉密文件均要经党中央批准、依法解密后才能向社会公开。