起草计划要处理好“六对关系”

　　计划是对未来一定时间内工作的打算和安排，是开展工作的“攻略图”和“时间表”，在整个工作链中具有指向性、先导性、前瞻性作用。广义的计划泛指“规划”“纲要”“要点”“安排”“方案”等计划性文体。计划在实践中使用频率非常高，作用非常大。计划可以转化为指导性文件、工作意见、工作方案、领导讲话、典型材料等。计划直接影响工作成效和事业成败。无论制定综合性计划还是专项计划、个人计划，都要做好充分的调研论证，围绕“为什么做、做什么、怎么做、谁来做、什么时间做、做到什么样”，周密设定目标任务、工作要求、推进措施、责任分工、完成时限等。为此，必须求真求实求效，精准处理好“六对关系”。

　　一、目标设定要“大”“小”结合

　　目标设定是计划的核心。对于综合性计划，为了体现目标导向，激发工作活力，既要有总体目标，又要细化若干具体任务，充分体现服务大局、着眼长远，便于分工协作、提高效率，做到大中有小、以小见大、大小结合。

　　首先，目标设定要大小适中。一般先设定总体目标，然后分解分项。时间超过一年的计划，通常以总目标为主线，分年度细化任务要求，体现总体目标以大率小的统领作用。如《××市新一代信息技术产业高质量发展突破行动计划(2021—2022年)》，确定高质量发展目标如下：

　　围绕建成特色鲜明、多业联动、链条完善的千亿级新一代信息技术生态产业集群一个总目标，推进实施龙头带动工程、高成长型“瞪羚”企业培育、跨界融合协同创新、“金种子”孵化四大工程，完善政策扶持、人才环境、科技金融创新“三大”保障，引进优质新一代信息技术企业，补充完善产业链条。力争2021年主营业务收入突破900亿元，增长率保持10%以上增速……2022年产值和主营业务收入达到1000亿元，产业集群规模进一步发展壮大，产业链条更加完善。……

　　上例开门见山写明总目标，然后分年度量化目标，体现了梯级推进的良好愿景。

　　又如年度工作计划，在写明年度总目标后，再细化若干项小目标，有时还会设定月度或者季度目标。如《××市2021年法治政府建设重点工作计划》的目标为：

　　2021年全市法治政府建设工作重点是：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，认真落实中央和省、市委关于法治建设的决策部署，瞄准争创全国法治政府建设示范市目标，着力解决法治领域突出问题，努力为推动高质量发展提供有力法治保障，以优异成绩庆祝中国共产党成立100周年。

　　(一)压实法治建设第一责任人职责。(1～7项目标)

　　(二)依法全面履行政府职能。(8～15项目标)

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　　(六)推动基层社会治理效能提升。(32～36项目标)

　　上例年度总目标明确，36项具体任务清晰。可见，目标设定要把握整体与部分的关系，大小适中，确保大目标经过努力后能够实现。

　　其次，目标表述要语言准确。应当重点突出、明确清晰，尽量做到定性与定量相结合。如《××省国民营养计划(2018—2030年)》提出：

　　到2020年，降低人群贫血率。5岁以下儿童贫血率控制在4%以下，孕妇贫血率下降至7%以下，老年人群贫血率下降至10%以下。

　　到2030年，进一步降低重点人群贫血率。5岁以下儿童贫血率保持在4%以下，孕妇贫血率控制在6%以下。

　　这份时间较长的计划，既有定性要求又有定量指标，目标既不模棱两可，也不好高骛远，符合工作实际，具有一定的前瞻性和挑战性。

　　再次，目标内容要覆盖全面。起草单位工作计划时，目标设定要覆盖所有科室，不能出现盲区和空档，更不能让科室产生“被闲置”和“边缘化”的错觉。工作无论是重要的还是次要的，党务方面的还是政务方面的，方方面面都要提到，无非在篇幅上、说法上有所侧重而已。比如，市政府办公室制定年度工作计划，值班、文电、综合文字、信息、督查、保密、打私、政务服务、热线管理、组织人事、后勤保障、队伍建设、全面从严治党、机关党建、精神文明、党风廉政、意识形态和老干部服务、工会、群团等要“面面俱到”，漏掉哪个方面都不行。如果要突出重点，就要特别指明重点抓好哪几项，以便引起重视。

　　二、贯彻落实要“上”“下”呼应

　　贯彻上级政策规定和部署要求是计划的首要任务。计划中每一事项的提出、所有目标的设定，都要与上级政策对标对表，同时还要充分考虑下级贯彻执行的承接力和组织实施的契合度，确保各项工作落地落实。

　　首先，要做到上有所呼下有所应。上级机关安排部署的事项，必须不折不扣地抓好落实，并根据当地实际和单位职能职责提出有针对性的措施办法，创造性地开展工作，不能照本宣科，以文件落实文件，更不能将上级要求放置一边，另起炉灶，自行其是。如《××市2018年实施乡村振兴战略工作计划》，开头就是这样写的：

　　为认真贯彻习近平总书记参加十三届全国人大一次会议××代表团审议时的重要讲话精神，大力实施乡村振兴战略，加快推动乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，根据全市农村工作会议和市委、市政府《关于贯彻落实中央决策部署和省委省政府工作要求实施乡村振兴战略的意见》精神，围绕进一步明确任务分工、强化责任落实，确保实施乡村振兴战略年度目标任务落实到位，现制定如下工作计划。

　　上例这段引文，目的明确，依据充分，站位高远，落实有力，跟进及时，体现了高度的政治自觉和行动自觉。

　　其次，要做到统筹协调合理分工。将任务目标和具体推进措施科学分层、合理分配，确保每个岗位都有具体任务，形成齐抓共管、协同推进的良好格局。如《××市旅游业创新发展三年行动计划》，对“目标任务(五)”的具体分工：

　　(五)大力推进乡村旅游扶贫。加大对乡村旅游扶贫重点村的规划指导、专业培训、宣传推广力度，组织开展乡村旅游规划扶贫公益活动，扶持17个旅游扶贫重点村发展乡村旅游。(完成时限：2019年12月。牵头单位：市旅发委。配合单位：市扶贫办;各县市区政府，市属各开发区管委会)

　　从上例看出，由旅游部门牵头抓总，扶贫机构和县级政府(管委会)配合，符合工作实际，分配合理。在制定这样的计划时，切不可当“甩手掌柜”和“二传手”，更不能闭门造车，搞“纸上计划”，让基层无所适从，致使任务难承接、措施难落实、目标难实现。

　　再次，要充分征求各方意见建议。征求意见是统一思想的过程，便于落实者提前了解计划的制定背景和动因，更好地谋划开展工作。创新性工作还要征求上级机关或单位的意见，看是否符合现行政策和有关规定要求，避免做“无用功”。

　　三、政策施行要“前”“后”衔接

　　计划是“向前看”的将来时，把握好政策、利用好政策、落实好政策是提高计划落实成效的关键。

　　首先，要全面熟悉把握好政策。充分占有政策，起草计划就会少一些“无米”的困惑，既能写得进去，又能写得出来，成为一个有“米”且善“做饭”的“巧妇”，真正做到胸有成竹、游刃有余。如《××市发展壮大村级集体经济三年行动计划(2018—2020年)》开头这样写道：

　　为加快实施乡村振兴战略，探索增加村集体经营性收入的有效途径，完善村级自我持续发展机制，提升全市村级集体经济发展水平，根据市委、市政府印发的《××市乡村振兴战略规划(2018—2022年)》和《××市乡村振兴战略三年行动计划(2018—2020年)》(×发[2018]23号)，以及市委、市政府《关于发展壮大村级集体经济带动农民增收致富的意见》(×发[2017]30号)有关要求，现制定发展壮大村级集体经济三年行动计划。

　　该计划推进“乡村振兴”中心任务所依据的政策清晰，落实“发展壮大村级集体经济”目标所运用的政策明确，便于实施操作。

　　其次，要着眼全局利用好政策。工作要实现新突破、新跨越，就要高起点站位、大格局定位，用战略眼光和整体思维，以“跳出三界外，不在五行中”的境界审视政策，计划这样立意才会有高度，目标要求才会有深度，才能牢牢把握调控、驾驭、推动工作的主动权，这也是提高计划写作效率的根本保证。如《××市重大项目建设三年行动计划(2018—2020年)》的“总体要求”：

　　以习近平新时代中国特色社会主义思想、党的十九大精神和习近平总书记视察山东重要讲话为指导，以全面展开新旧动能转换、加快“四个城市”建设、实施乡村振兴战略、推动海洋强市建设为引领，按照“走在前列”的目标定位，把重大项目建设摆到经济社会发展更加突出的位置，推动项目建设创新发展、持续发展、领先发展，促进重大项目数量提升、质量提升、效率提升，为决胜全面小康、建设现代化强市提供坚强支撑。

　　上例聚焦新时代、新思想、新战略、新要求，把“重大项目建设”放在全省乃至社会发展大局中谋划，旨在实现“三大发展”“三个提升”，对落实计划具有重要的提振作用。

　　再次，要统筹协调落实好政策。一项计划往往与其他计划具有很强的关联性，特别是年度工作计划，依据的政策、确定的目标、制定的措施、落实的要求等，有很多是上年度工作的延续深化和拓展提升。因此，在制定计划时一定要充分掌握和熟悉类似计划所依据政策、采取措施，着力解决好继承与创新的问题，确保政策施行的连续性，在政策施行时间上前后位移，避免计划“改辙易道”，更不能出现政策“前后顶牛”的现象。如《××省打赢蓝天保卫战作战方案暨2013—2020年大气污染防治规划三期行动计划(2018—2020年)》“重点任务(一)优化结构与布局”：

　　着力调整产业结构。……严格执行质量、环保、能耗、安全等法规标准，7个传输通道城市按照国家修订的《产业结构调整指导目录》中对重点区域的要求……

　　持续实施“散乱污”企业整治。……根据产业政策、产业布局规划，以及土地、环保、质量、安全、能耗等要求，按照国家的“散乱污”企业及集群整治标准……

　　严格控制“两高”行业新增产能。……严格执行钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能置换实施办法。……

　　从上例可见，做好政策施行前后的衔接，要在制定计划时注意三点：一是同一领域工作要保持政策的一致性。二是持续推进同一项工作要保持政策的连续性。三是实施新出台的政策要注意缓冲性。

　　此外，要让计划与时俱进，特别是时间跨度较长的计划，随着形势发展，任务目标该调整的调整，措施该完善的完善，体现必要性和创新性，数量和质量同步提质增效，让政策转化成效实现最大化。

　　四、完成时限要“长”“短”适中

　　时效性是计划的基本要求，凡事必须设定完成时限。完成时限是制定计划的必选项，不仅是抓落实的“发令枪”，更是抓推进的“加油站”，必须树立目标导向、问题导向、结果导向，根据事项的轻重缓急，科学合理地设定推进节点和最终完成时限，做到时限有长有短、长短结合、安排合理、有序推进。时间一般为一个月、一个季度、半年或一年，以一年期限居多，最长不超过三年，时间超过三年的一般称作“规划”。如《××市2021年法治政府建设重点工作计划》和《××省产业工人队伍建设改革“十四五”规划》，就是根据完成时限分别制定的“计划”和“规划”。

　　紧急而重要的事项须“马上就办”，简单事项或常规步骤要“一次办好”;完成有一定难度的事项要设定好推进落实的关键节点，拟定好“路线图”和“作战书”，明确“限时办结”;一时难以解决事项要设定好阶段性目标和具体推进落实时间，强化跟踪问效，防止虎头蛇尾或出现“烂尾工程”。设定完成时限，要坚决避免三种不良倾向：

　　一是切忌“一刀切”。各项工作“齐步走”，看似一起用力、同步推进，实际上很难突出重点，激发动力，容易出现等、拖、靠现象。即使贯穿始终的工作，也应充分预测推进落实中可能遇到的困难和问题，明确步骤和时限。如《××市优化营商环境三年行动计划(2020—2022年)》对“进一步优化审批环节”内容的表述：

　　深化“三合五联”改革，将水电气暖通信等专营事项纳入设计方案联审、多图联审统一组织实施;推进“竣工测验合一”，实行一次委托、联合测绘、成果共享，实现“验收即拿证”。在工业项目审批过程中，全面推行容缺机制，将“拿地”后开展的行政审批事项调整到“拿地”前完成，实行“拿地即开工”审批模式。推进实施区域评估，2020年年底前完成市高新开发区、市滨海开发区环境影响、节能等11个评价评估事项的区域评估;2021年年底前完成各类省级开发区区域评估;2022年年底前全市范围内有条件的区域基本完成区域评估。

　　这段话先讲工作措施，然后明确具体推进时间节点和最终完成时限，便于落实。

　　二是避免“随意定”。要么时限设定过短，难以按时完成规定动作，无法实现既定目标;或者为了赶进度、完任务，降低了质量，影响了效果。要么战线拉得太长，降低了工作效益，甚至会贻误有利时机，本该走在前列、树立标杆、发挥带头作用的工作，结果成了“马后炮”。像环境治理、乡村振兴等都是长期性、系统性工程，需要下“绣花功夫”，很难一蹴而就，需要几年甚至更长时间接续奋斗，制定《××市乡村振兴战略三年行动计划(2018—2020年)》《××省打赢蓝天保卫战作战方案暨2013—2020年大气污染防治规划三期行动计划(2018-2020年)》等中长期计划比较可行。以科室为单位制定周工作计划、教科研月度计划、志愿服务季度计划、值班计划等，则不宜时限太长。如《××市2021年度行政执法监督计划》对各项工作落实时间的设定：

　　深入推进新修订《行政处罚法》学习贯彻宣传。(时间安排：5-12月)

　　推进落实证明事项告知承诺制。(时间安排：5-12月)

　　推进全面落实行政执法“三项制度”。(时间安排：5-11月)

　　推进落实“不罚”“轻罚”清单机制。(时间安排：5-12月)

　　推进行政处罚和行政强制权力事项网上运行。(长期坚持)

　　开展重点领域行政执法案卷评查。(时间安排：10-11月)

　　严格行政执法人员资格管理和持证上岗制度。(时间安排：6-12月)

　　可见，开展集中整顿、突击治理的工作事项，计划设定时限不宜过长，以一个季度或者半年为宜，取得显著成效后转入常态并长期坚持。常规性工作应当“长期坚持”。

　　三是严禁“不设限”。有的计划只是在大标题或任务目标中简单交代完成时限，而没有落实到具体事项、具体目标、具体步骤中，这种“不设限”的计划极易蜕化成纸上计划，难以落地落实，或者是在落实中前松后紧，出现搞突击完任务的情况，滋生新的形式主义。

　　五、任务要求要“权”“责”一致

　　需要多方协同推进落实的工作，必须设定好职责任务要求，确保所涉及单位各司其职、分工协作、合力推进;切忌一网打着满河鱼，不管大事小事都将所有单位列为责任单位，看似让所有单位高度重视、齐抓共管，往往因为没有具体的责任指标，导致各单位相互推诿“踢皮球”，难以很好地推进落实。如果确需所有单位参与，必须设定牵头单位，由牵头单位协调落实、调度推进。一定要做到权责一致、责任明确、要求具体，不给落实者留有商量的余地和敷衍的机会。明确工作职责要求常用以下两种方式：

　　一是紧跟式。在具体任务措施后，直接标明牵头单位、责任单位、参与单位等。如某部门《贯彻落实〈关于巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育成果的意见〉的具体措施的计划》中“深化联系服务企业和群众制度”，对职责明确要求如下:

　　健全机关党组领导班子成员、副秘书长基层联系点制度，联系时间一般不少于1年，各层级联系点一般不重复交叉。领导干部每年深入联系点至少1次。(相关政务科室牵头，有关科室参与)严格执行服务企业专员制度，重点抓好摸清企业情况、宣传解读政策、收集上报问题、帮助项目审批、督改安全隐患、协助争取资源、维护营商环境、指导企业党建等8个方面的工作。(工作专班牵头，相关科室参与)扎实开展“机关接地气、干部走基层”活动，党员领导干部每年至少到镇村开展1次走访活动。(各支部负责)深化第一书记工作，发挥好“加强农村基层党组织建设”工作队、“万名干部下基层”服务队作用，帮助基层解决实际问题。(组织人事科牵头，相关科室参与)

　　二是综述式。在总体任务要求之后，集中明确任务分工。如《××市散煤清洁化治理和煤炭清洁高效利用工作计划》对“强力推进清洁能源替代”工作分工如下：

　　责任分工：市发改委、供电公司负责落实好国家和省关于峰谷分时电价政策和制定具体的实施方案，负责太阳能光伏发电及上网。市经信委会同市发改委、市农业局负责生物质燃料及生物质炉具的推广应用。市经信委负责太阳能热利用，会同市住建局、市市政局指导工业余热供暖。市市政局负责指导全市天然气、集中供热管网的布局建设。市环保局负责燃用生物质燃料的污染防治工作。市农业局负责指导农村沼气综合利用。

　　这样分工，权责清晰，相关部门、单位工作职责任务明确，便于协调落实、统筹推进。

　　要注意避免越权行事。安排的事项、明确的措施、依据的政策，一定要符合单位职责，不越权、不越位、不逾矩，更不能打政策的“擦边球”。在为承担任务的单位赋能赋权时，一定要站位全局、着眼大局，不能拘泥于“小利益”。

　　六、结构布局要“详”“略”得当

　　目标明确、重点突出、措施精准、要求到位，是一份高质量计划的基本要求。因此，要详略得当、言简意赅。

　　一方面，总体布局要因需而设，不能千文一面套模式。计划结构比较简单，一般用一两句话引入正题，如“各科室：现将我局一季度工作安排如下”，然后逐项表述。有的计划连引文也不要，直接分项展开内容。如果作为正式文件下发，则需规范一些，有的需要提出指导思想、总体目标、基本原则等。需要点明“重要意义”的，在开头简单介绍即可。总之，这些结构模块要因需而写。如国务院办公厅印发的《推进运输结构调整三年行动计划(2018—2020年)》(国办发[2018]91号)的“总体要求”部分：

　　(一)指导思想。……

　　(二)工作目标。……

　　(三)重点区域范围。……

　　该文件明确“指导思想”“工作目标”和“重点区域范围”，便于收文机关明确站位、精准施策、有效落实。

　　另一方面，内容表达要确有必要，切忌平均用力凑篇幅。“一字入公文，九牛拔不出”是公文写作的最高境界。在对计划初稿修改的过程中，那些可有可无的语句要坚决删除，可长可短的表述要大幅压减，养成惜字如金的良好文风。用“删繁就简三秋树，标新立异二月花”来观照计划的写作非常贴切。比如，计划的目标不需要花费太多笔墨，只要把预期目标表述清楚就好。要求部分，不能啰里啰嗦、拖泥带水，应当直奔主题，点明要求，明确责任。如《××省质量提升2021年行动计划》对其中两项任务的表述：

　　加强基层便民服务质量提升。对照“六有一能”基本要求和工作标准，持续推进全省村(社区)便民服务标准化巩固提升。

　　持续改善农业生产条件。大力实施“互联网+”现代农业行动。加强污染耕地风险管控，农膜残留治理，开展化肥农药减量增效行动，大力推广测土配方施肥、农作物病虫害绿色防控技术，加强科学用药指导与培训，促进农业绿色发展。继续开展对种子、种苗的抽检检查。健全水利工程监管体系，保障水利工程建设规划有序。

　　“加强基层便民服务质量提升”“持续改善农业生产条件”两项任务表述一略一详，让人一目了然。

　　表述详略得当、语言精练，并不是单纯压减字数，该重点表述的措施步骤一定要表述清楚、准确、到位，做到合规合情合理，不能为了节省篇幅而产生歧义。

　　内容相对单一、措施较为简单的计划，可以用表格清单的形式予以呈现。制作表格式计划，要先把各项内容分成几个栏目，制作好表头，再把各项具体内容写进栏目中，形成表格。如月度值班安排表、组织生活会问题整改清单等。有时也可与文字结合，形成文表结合式计划。