公文标题中“发文机关名称”书写误区及纠正

　　一、不写发文机关名称

　　(1)《关于做好企业人力资源管理师全国统一鉴定补考工作的通知》(人社鉴发[2019]1号)

　　(2)《关于做好商品房销售管理工作的通知》(马住建函[2019]184号)

　　(3)《××市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见》(宁教体[2016]19号)

　　2012年7月1日，中共中央办公厅、国务办公厅印发的《党政机关公文处理工作条例》(下简称为《条例》)开始实施，2001年1月1日施行的《国家行政机关公文处理办法》(下简称为《办法》)同时废止。《条例》规定，党政公文的标题“由发文机关名称、事由和文种组成。”而在《办法》中，对于标题的规定为“公文标题应当准确简要地概括公文的主要内容并标明公文种类，一般应当标明发文机关。公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”通过对比可以发现，《条例》对“标题”的规定更加简洁、有力，执行性更强。从构成要素上看，《条例》将《办法》中“一般应当标明发文机关”去掉，明确指出公文标题应包括发文机关名称、事由、文种三个方面。

　　在当下办文工作中，有些文秘人员仍然在沿用《办法》，拟定公文标题时将发文机关名称省去，他们简单地认为：版头部分已经有了“发文机关标志”，文后还有“发文机关署名”，再在标题中书写发文机关名称，是繁复的，所以应删繁就简。其实，《条例》中对公文标题三要素齐全的规定，不仅没有违背公文的简洁性要求，反而体现着重要的现实意义：其一，便于受文单位在工作中仅提及文件标题时可以保证信息传递的完整性与准确性;其二，公文标题三要素齐全，可以有效避免办文工作中的随意性，使公文更具严肃性与权威性。如《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》(国发[2019]26号)这份公文，一旦被写为《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》这种省去发文机关名称的标题时，就可能会使下级机关处理该公文时出现诸如“……，现将《关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》转发给你们，请认真贯彻实施”的表述，导致受文单位不能明确知晓该公文的出处与渊源而影响了最后的宣传或转发效果。有人会说，受文单位在提及无发文机关名称标题的公文时，可自行将发文机关名称补充上去，但这种让受文单位传达文件时还要进行二次加工的做法，违背了实事求是、方便他人的原则，是发文工作中缺少责任心的表现。

　　“有规矩”更要“讲规矩、守规矩”，因此，例文(1)的正确写法应为“人力资源与社会保障部职业技能鉴定中心关于做好企业人力资源管理师全国统一鉴定补考工作的通知”，例文(2)的正确写法应为“马鞍山市住房和城乡建设局关于做好商品房销售管理工作的通知”。

　　在此，要重点分析一下例文(3)《××市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见》，表面看来好像是一则三要素齐全式标题：“××市”为发文机关名称，“2016年初中体育、艺术特长生招生工作”为事由，“指导意见”为文种。但细究起来，就会发现问题颇多。“××市”并不是这则公文的发文机关。很明显，“××市”是座城市，怎么能成为发文机关呢?太过含糊、笼统。另外，再考察这份公文的发文字号“宁教体[2016]19号”，且不论该发文字号提炼是否准确，但可以明确推断出发文机关应该是××市的教育部门。找出该份公文的原件，发现其版头部分的发文机关标志正是“××市教育局”。按三要素齐全之要求，该公文标题应为“××市教育局关于××市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见”，纵然修改至此，但此标题读来仍让人不明所以。再深入到该文正文的开头部分，“为全面贯彻党的教育方针，……特制定我市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见，请各区按照本文精神制定并公布本区的实施方案。”方可明白这是××市教育局为发布自己制定的《××市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见》而下发的一份公文。所以，这份公文的标题应写为“××市教育局关于印发××市2016年初中体育、艺术特长生招生工作指导意见的通知”。一则有问题的公文标题带给受文单位的困惑，可见一斑。

　　二、随意简化发文机关名称

　　(4)《××市生环局关于开展本市土壤污染重点监管单位土壤和地下水污染隐患排查工作的通知》

　　(5)《××市技院关于表彰2019年度先进工作者的决定》

　　《条例》规定：发文机关标志“由发文机关全称或者规范化简称加‘文件’二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称”。《条例》对标题中的发文机关名称虽然没有作出明确的规定，但在办文实践中，显然要与对发文机关标志的要求取得一致，即要使用发文机关全称或规范化简称。发文机关名称用全称还是简称应根据实际情况决定。一般而言，如果发文机关名称字数较多，使用全称可能会使公文标题的总字数超过50个字，这时就要使用简称代替，以避免繁复。但公文中使用的简称必须是规范化的，它通常通过上一级机关的办公厅(室)文秘局(处)以文件形式予以确定。

　　我国各级党政机关都有规范化的简称，常由中共中央办公厅和国务院办公厅根据中央机构和国务院机构设置与调整情况，率先对党的机关和行政机关的简称作出规定。比如中共中央办公厅将“中国共产党中央委员会统一战线工作部”简称为“中共中央统战部”或“中央统战部”，将“中国共产党中央委员会组织部”简称为“中共中央组织部”“中央组织部”或“中组部”等;国务院办公厅将“中华人民共和国人力资源和社会保障部”简称为“人力资源社会保障部”，将“中华人民共和国住房和城乡建设部”简称为“住房城乡建设部”等。相应地，省级、地市级、县级和乡级党政机关的办公厅(室)以此为据，也对本地党政机构的规范化简称作出明确规定，如2019年1月22日青岛市政府办公厅文秘处的《关于印发市政府机构规范化简称的通知》(青政办字[2019]2号)，该通知正文为“为规范市政府机构简称，避免交流和公文往来时出现机构简称不一致的现象，根据市委、市政府《关于青岛市市级机构改革的实施意见》(青发[2018]61号)精神，参照省政府机构简称，结合我市实际，对市政府机构规范化简称进行了修订和明确。现印发给你们，请注意准确使用。”对青岛市38个政府工作部门及16个在市政府工作部门加挂牌子的机构的简称作出规定，如将“青岛市人民政府国有资产监督管理委员会”简称为“市国资委”，将“青岛市大数据发展管理局”简称为“市大数据局”等。例文(4)标题中的“××市生环局”属于不规范的简称，因为国务院办公厅规定“中华人民共和国生态环境部”的规范化简称应为“生态环境部”，所以，该标题应相应地改为《××市生态环境局关于开展本市土壤污染重点监管单位土壤和地下水污染隐患排查工作的通知》。

　　另外，国务院国资委对中央企业的规范化简称亦有明确规定，如将“中国航天科技集团有限公司”简称为“中国航天科技集团”或“中国航天”，将“中国航天科工集团公司”简称为“航天科工”，将“中国中煤能源集团有限公司”简称为“中煤集团”等。地方企业的规范化简称，也常由相应的管理机关以文件形式予以规定。

　　制定规范化简称应基于两个基本原则：一是推进工作原则。在口头与书面交际中，由于全称过长会过于繁琐，影响工作效率时，可以用简称使表达更简洁、有力，使文面布局更醒目、匀称、美观。二是单义原则。即精简过的机关名称不能在字面或读音上造成歧义，进而给受文对象带来误解，比如某经典相声段子里的将“上海吊车厂”简称为“上吊”，将“怀化运输厂”简称为“怀运”等等。例文(5)标题中的“××市技院”亦属非规范化简称，应该写为《××市职业技术学院关于表彰2019年度先进工作者的决定》。新闻记者在撰文时，也应该使用机关单位、人民团体或院校企业的规范化简称，比如《广州日报》2019年7月2日刊登的消息《技院学子夺世界冠军毕业就享副教授待遇》就不够严谨，为求两句话标题的字数相同而影响了意思的准确表达，属于典型的“因形害义”。因此，这则消息的标题可以改为“技工院校学子勇夺世界冠军毕业即享副教授待遇”。

　　岳海翔先生曾指出，在本系统或本机关内部运行的公文，机关名称可以使用简称，但政策性、规定性较强的公文以及会议性公文如公报、决议、纪要等，即使在本系统或本机关内部运行，也应使用全称，以体现庄重性和严肃性。对外行文则应按规范要求使用全称。笔者对这一观点持赞成态度，如果在上述情况下标题中因使用发文机关全称而超过了50字，可以通过压缩事由部分的文字等方法予以解决。

　　三、发文机关名称列举失当

　　(6)《人力资源社会保障部办公厅教育部办公厅国务院国资委办公厅国家开发银行办公厅关于开展第九届中央企业面向西藏青海新疆高校毕业生专场招聘活动的通知》(人社厅函[2019]184号)

　　(7)《××县公安局××派出所关于开展扫黑除恶专项斗争工作的通告》

　　(8)《××市委宣传部、××市总工会关于举办纪念一二·九运动84周年演讲比赛的通知》

　　发文机关名称列举失当问题，主要出现在联合行文的公文标题中，有三种情况。

　　(一)发文机关名称数量过繁

　　有的学者认为，联合发出的公文如果已经将发文机关名称完整地在发文机关标志中标注清楚，为避免公文标题太过繁琐，便可以在标题中省去发文机关名称。《条例》明确规定公文标题应三要素齐全，所以现在仍坚持这一做法是不合乎要求的。当然有学者认为，如果标题中体现多个发文机关名称，就会使标题过长，显得拖沓，从而降低办文效率。面对这种情况，可以根据不同情况做出适当调整：如果将联合行文的机关名称写完整，还不满50字的话，将标题一行或多行居中排布即可。如：

　　工业和信息化部办公厅应急管理部办公厅

　　关于组织申报2019年度国家安全

　　产业示范园区的通知

　　但是，如果联合行文的机关名称过长或机关数量较多，可以使用“合并同类项式”标题，即只保留主办机关名称，后面用“等×部门”等类似方式来进行拟制。例文(6)的标题，将联合行文的四个部门名称在公文标题中逐一列出，使整个公文的标题字数多达69字(注：不计入发文机关名称之间的空格)，使标题显得拖沓冗长。此时，该公文标题可以修改为《人力资源社会保障部办公厅等四部门关于开展第九届中央企业面向西藏青海新疆高校毕业生专场招聘活动的通知》，采用概括式做法将发文机关名称直接写为“人力资源社会保障部办公厅等四部门”，至于哪些具体部门参与了行文，可以在版头部分的发文机关标志或者公文正文开头部分予以说明。

　　(二)发文机关分属不同级别

　　《条例》第四章“行文规则”第十七条：同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅(室)外不得对外正式行文。明确规定了只有同级机关才可以联合行文，由此可推知：同级政府、同级政府各部门如甲、乙两县人民政府之间可以联合行文，某县教育局与公安局之间可以联合行文;政府与同级党委和军队机关如某县委与县政府、军队中的团级单位之间可以联合行文;政府部门与相应的党组织和军队机关如县委宣传部与县交通局、军队中营级单位之间可以联合行文;政府部门与同级人民团体如某县民政局、县工会之间可以联合行文;军队同级机关可以联合行文，军队机关也可以与相应的地方党政机关联合行文;上级政府部门与下一级政府如某县教育局与该县下辖的某乡政府之间可以联合行文。

　　例文(7)标题中的“××县公安局”与“××派出所”不是同级机关，不能联合行文。派出所是公安局的派出机构，无论它们之间是否具有隶属关系，均不能联合行文。如果具有隶属关系，即××派出所是××县公安局的派出机构，标题可改为《××县公安局关于开展扫黑除恶专项斗争工作的通告》;如果两者不具有隶属关系，即××派出所是另外的××县公安局的派出机构，只是地理位置上与××县相邻，标题可改为《××县××派出所××县××派出所关于开展扫黑除恶专项斗争工作的通告》(××派出所是与××派出所地理位置紧邻的××县公安局的派出机构)。

　　(三)发文机关名称之间的标点符号使用不当

　　在《条例》和《党政机关公文格式》国家标准(GB/T 9704-2012)中，没有提及标题中标点符号使用问题。但是，2001年开始实施的由国务院办公厅印发的《办法》却有明确的规定：公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。《办法》在2012年7月1日被《条例》取代，但《办法》中明确列出的而《条例》并没有提及的相关规定仍然在公文制发工作中发挥着重要的影响和作用。所以，在拟定公文标题时，如果出现了条例、办法、规定、意见等文种名称时一般要加上书名号，如《国资委关于印发〈国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见〉的通知》(国资发法规[2019]114号)。但例文(8)中的联合发文的发文机关名称之间不应使用顿号，应改为《××市委宣传部××市总工会关于举办纪念“一二·九”运动84周年演讲比赛的通知》，两机关名称之间空一格即可。

　　顺及，“一般不用标点符号”之“一般”，意味着在公文标题中并非绝对不可以使用除书名号之外的标点符号。如《国务院办公厅转发国务院国资委、财政部关于国有企业职工家属区“三供一业”分离移交工作指导意见的通知》(国办发[2016]45号)，用顿号将两个联合发文的机关连缀起来。

　　通过以上分析，联合发出的公文标题中发文机关名称既不可省去，又不必将其一一列出，更不可不分层次地随意列举，乱加标点符号。办文者应根据实际情况，结合事由与文种两部分内容灵活调整，以公文标题既格式规范，又表意清楚、简洁为目标，提高办文的质量与效率。