异曲同工 同中有异——命令(令)、决定、通报奖惩功能辨析

　　2012年4月16日, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《党政机关公文处理工作条例》 (以下简称为“新《条例》”) , 将中共中央办公厅于1996年5月3日发布的《中国共产党机关公文处理条例》 (以下简称为“老《条例》”) 和国务院办公厅于2000年8月24日发布的《国家行政机关公文处理办法》 (以下简称为“老《办法》”) 合二为一, 明确规定15个党政公文文种, 其中具有奖惩功能的文种有3个, 即命令 (令) 、决定和通报。命令 (令) 适用于公布行政法规和规章、宣布实施重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员;决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项;通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。它们都是典型的下行文, 从画线部分的文字我们还可以看出, 这3个文种都有奖励或惩戒的功能, 但它们在奖惩功能发挥方面, 又存在着诸多的不同, 需要引起文秘工作者的注意。

　　适用的范围不同

　　命令 (令) “用于嘉奖有关单位和人员”, 只具有奖励、表彰功能, 这类命令 (令) 又可称为“嘉奖令”, 如《国务院关于对中国民航乘务员张丽萍的嘉奖令》 (国发[1989]46号) 。而决定和通报这两个文种, 既有奖励或表彰功能, 还兼具惩戒的功能。比如:《国务院关于表彰全国民族团结进步模范集体和模范个人的决定》 (国发[2014]44号) 、《西安市碑林区安全生产监督管理局关于对西安市红会医院职工食堂“4·19”触电事故的处理决定》 (碑安监发[2015]19号) 、《国务院关于表扬全国“两基”工作先进地区的通报》 (国发[2012]47号) 、《国务院办公厅关于违规修建办公楼等楼堂馆所案件调查处理情况的通报》 (国办发[2007]41号) 等。

　　命令 (令) 在发挥奖励或表彰功能时, 标题拟定并不仅限于“××对××的嘉奖令”这种模式, 还常用“××关于授予××的命令”等句式来表述。如《国务院中央军委关于授予福建省公安边防总队宁德市支队三都边防派出所“爱民固边模范边防派出所”荣誉称号的命令》 (国函[2007]47号) 、《国务院中央军委关于授予金春明同志“雷锋式消防战士”荣誉称号的命令》 (国函[2006]31号) 等。

　　发挥奖惩功能的决定和通报, 拟定标题时必须注意:在体现奖励功能时, 不能写成“××关于对××的表彰 (表扬) 决定 (通报) ”形式, 因为“表彰”“表扬”都是典型的动词, 如果直接放在文种之前, 其作用对象就不是先进事迹或个人了, 而变成了具体的文种。针对上述标题, 采取的处理方法有两种:一是在“表彰”“表扬”等动词前加上“给予”“予以”“进行”等字样、在其后加上“的”字, 写成“××关于对××给予表彰 (表扬) 的决定 (通报) ”的形式, 如《国务院办公厅关于对2016年落实有关重大政策措施真抓实干成效明显地方予以表扬激励的通报》 (国办发[2017]34号) ;二是应将“表彰”“表扬”等动词提前, 直接引出奖励对象, 构成动宾短语共同对文种加以修饰, 写成“××关于表彰 (表扬) ××的决定 (通报) ”的形式, 如《国务院关于表彰全国“两基”工作先进单位和先进个人的决定》 (国发[2012]46号) 。在体现惩戒功能时, 不能机械地参照奖励性公文标题写成“××关于对××予以批评的决定 (通报) ”或“××关于批评××的决定 (通报) ”, 因为将“批评”两字直接用在标题中, 既显得呆板又不能体现出公文书写的人性化要求, 可以写成“××关于对××予以××处分的决定”或“××关于××处理 (情况) 的决定 (通报) ”等形式。如《国务院办公厅关于江苏华达钢铁有限公司和河北安丰钢铁有限公司违法违规行为调查处理情况的通报》 (国办发[2016]101号) 、《国务院办公厅关于督查问责典型案例的通报》 (国办发[2017]53号) 等。

　　制发的主体不同

　　在命令 (令) 、决定、通报3个文种中, 命令 (令) 的制发主体最具法理性。《中华人民共和国宪法》 (2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议第四次修正, 以下简称《宪法》) 第八十条规定:“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定, 公布法律, 任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长, 授予国家的勋章和荣誉称号, 发布特赦令, 发布戒严令, 宣布战争状态, 发布动员令。”第八十九条规定:“国务院行使下列职权: (一) 根据宪法和法律, 规定行政措施, 制定行政法规, 发布决定和命令。”第九十条规定:“国务院各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令, 在本部门的权限内, 发布命令、指示和规章。”第一百零七条规定:“县级以上地方各级人民政府依照法律规定和权限, 管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作, 发布决定和命令, 任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”由此可见, 中华人民共和国主席、国务院、国务院各部 (委) 及县以上各级人民政府有权发布命令, 其他任何单位和个人均不得发布命令。另, 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 (2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第五次修正) 第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权”第一款明确规定:“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令, 发布决定和命令”。可见, 乡镇一级人民政府是无权制发命令这一文种的。命令 (令) 对制作主体的级别要求很高, 在实际使用中, 使用命令 (令) 较多的是国家最高领导机关和领导人, 地方政府使用该文种的频次不是太高。

　　在2012年7月1日之前, 老《条例》是党的各级机关处理公文的指导性文件。在此文件中, 规定了党的机关使用的文种为14个:决议、决定、指示、意见、通知、通报、公报、报告、请示、批复、条例、规定、函、会议纪要。可以看出, 其中并无命令 (令) 这一文种, 其实, 党内公文发挥行政公文中命令 (令) 功能的, 大多由决定、指示等文种来担当。2012年7月1日新《条例》正式施行, 老《条例》废止。但从五年多的实际应用来看, 党的机关单独使用命令 (令) 的情况几乎没有。可见, 在实际工作中, 党的各级机关明显受到了老《条例》的影响, 体现了老《条例》较强的溯及力。然而, 党的机关与同级的行政机关联合制发命令 (令) 的情况是有的, 比如《中共万安县委万安县人民政府嘉奖令》 (万字[2017]6号) 。

　　发挥奖惩功能的决定与通报对制发机关一般没什么特别的限制, 制发机关的级别可高可低, 比较宽泛, 也经常为企事业单位和社会团体所使用。比如《国务院关于2016年度国家科学技术奖励的决定》 (国发[2017]2号) 、《中共中央组织部人力资源社会保障部关于表彰全国老干部工作先进集体和先进工作者的决定》 (人社部发[2016]129号) 、《市政府关于表彰2016年度南京市市长质量奖的决定》 (宁政发[2017]53号) 、《金寨县人民政府关于给予麻埠镇人民政府通报表彰的决定》 (金政秘[2016]267号) ;《国务院办公厅关于对国务院第三次大督查发现的典型经验做法给予表扬的通报》 (国办发[2016]90号) 、《六都寨镇人民政府关于表彰2016年度先进单位和先进个人的通报》 (六发[2017]6号) 。等等。

　　事则的性质不同

　　在实际工作中, 使用命令 (令) 这一文种进行奖励有两种情况:一是对在较大范围内事迹特别突出、贡献特别卓越的单位或个人进行奖励;二是对级别较高单位的集体予以奖励。如《湖北省人民政府对省财政厅的嘉奖令》 (鄂政发[2012]104号) , 该文指出:

　　2012年10月29日至31日, 由财政部主办、省人民政府协办的中亚区域经济合作第11次部长会议在武汉市成功召开。……在会议协办过程中, 省财政厅作为我省牵头负责部门, 努力克服筹备时间短、协调事项多、工作标准高等实际困难, 精心组织、周密部署、扎实工作、优质服务, 确保了会议的圆满召开, 得到了国内外参会代表的高度赞扬和一致好评。为表彰省财政厅在我省协办中亚区域经济合作第11次部长会议中作出的突出贡献, 省人民政府决定给予省财政厅通令嘉奖。

　　可以看出, 这份命令 (令) 主要是基于湖北省财政厅在该省协办中亚区域经济合作第11次部长会议中作出了突出贡献这一事则而制发的, 奖励的对象为湖北省财政厅这一级别较高的单位。另外, 如果对个人授予国家级荣誉称号, 也常选用命令 (令) 来行文。比如《国务院中央军委关于授予丁晓兵同志“保持英雄本色的忠诚卫士”荣誉称号的命令》 (国函[2006]126号) 。

　　选用决定进行奖励时, 事则通常为个人或集体在一定范围内取得了突出业绩、做出了突出贡献, 这种奖励形式低于相同机关制发的“嘉奖令”, 但高于通报;选用决定进行惩戒时, 事则通常为个人或集体在一定范围内出现严重错误, 对全局工作带来了损害, 是最高级别的惩戒形式。比如《国务院关于表彰全国民族团结进步模范集体和模范个人的决定》 (国发[2014]44号) 、《省政府关于表彰江苏制造突出贡献奖优秀企业先进个人和先进单位的决定》 (苏政发[2017]28号) ;《晋城市人民政府关于对陵川县平城镇北路河煤矿“12·14”重大冒顶事故的处理决定》 (晋市政发[1996]30号) 等。

　　通报兼具奖励和惩戒功能。对事迹先进, 但还够不上嘉奖、记功等奖励而给予表扬的, 就是表彰性通报;对出现错误, 但尚未造成严重损害的个人或集体而进行批评、警戒的, 就是批评性通报。通报的奖惩程度在3个文种中级别最低, 使用范围也最广。一般而言, 在奖励或惩戒时, 要慎用命令 (令) 和决定。使用命令 (令) 和决定进行表彰时, 常常是精神奖励与物质奖励并重, 而使用通报的, 主要以精神奖励为主, 一般不给予物质奖励。

　　行文的目的不同

　　嘉奖令和奖励性决定偏重对事则本体即对在某个具体方面做出卓越成绩的个人或集体进行奖励, 强调其先进性、典型性, 作出组织结论, 具有较强的权威性和约束力。这两个文种对其他领域的工作人员只具有精神感染作用, 而很少产生工作示范作用。比如《国务院对大型翡翠艺术珍品创作集体的嘉奖令》 (国发[1989]88号) , 正文如下:

　　最近, 由中国工艺美术大师和技艺能手组成的大型翡翠艺术珍品创作集体, 完成了山子《岱岳奇观》、花薰《含香聚瑞》、提梁花篮《群芳揽胜》、插屏《四海腾欢》四件艺术珍品的创作。经专家鉴定, 四件艺术珍品原料之贵重、创作之精美, 为古今中外所未有, 堪称国家珍宝, 是玉雕艺术推陈出新的典型。

　　在创作过程中, 创作人员立志为国争光, 发扬了无私奉献的精神。他们呕心沥血, 夜以继日, 做到了精心设计、精心创作、精心施工, 圆满完成了任务。四件艺术珍品的创作, 体现了创作集体弘扬民族文化的爱国主义精神和高超的技艺。为此, 特发布嘉奖令, 对大型翡翠艺术珍品创作集体予以嘉奖;并请轻工业部对创作有功人员进行表彰。

　　国务院号召广大工艺美术技艺人员, 要学习他们精益求精、为国争光的精神, 不断提高技艺, 繁荣创作, 为我国工艺美术事业的发展做贡献。

　　这份嘉奖令主要是对中国工艺美术大师和技艺能手组成的大型翡翠艺术珍品创作集体, 完成了“古今中外所未有, 堪称国家珍宝”的四件艺术珍品的卓越成就进行的嘉奖、表彰。该文即便在最后发出了号召, 但其内容也仅限于广大工艺美术技艺人员提高技艺、繁荣创作上, 而不涉及音乐、舞蹈、表演等其他艺术门类的人与事。其实, 在实际工作中, 该文的最后一段也可以省去, 因为通过前两段的内容, 已把事则本体、发文意图交待清楚了。总之, 这就是上文所称的嘉奖令、奖励性决定偏重在事则本体。惩戒性决定的写作也要坚持这一原则。

　　通报侧重于树立典型, 宣传好人好事或批评错误, 起到教育群众、推动工作的作用。制发通报的目的不仅仅在于对特定的事则进行奖励或批评, 更在于“由此及彼”, 从正反两个方面作出引导或提醒, 唤醒受文者“远恶向善”的自觉意识, 强制性较弱。现将《国务院办公厅关于对“十二五”时期实行最严格水资源管理制度成绩突出的省级人民政府给予表扬的通报》 (国办发[2016]79号) 的正文抄录如下:

　　“十二五”时期, 在党中央、国务院正确领导下, 各地区、各部门把实行最严格水资源管理制度作为推进产业转型升级、实现经济发展方式转变的重要抓手, 采取有力措施, 取得显著成效。2015年, 全国用水总量6103.2亿立方米, 农田灌溉水有效利用系数达到0.536, 万元工业增加值用水量比2010年下降36.7%, 重要江河湖泊水功能区水质达标率为70.8%, 均实现了“十二五”期末控制目标, 为经济社会发展提供了重要支撑。

　　为表扬先进、宣传典型, 进一步落实最严格水资源管理制度, 经国务院同意, 对“十二五”期间实行最严格水资源管理制度成绩突出的山东、江苏、浙江、重庆、上海5个省 (市) 人民政府予以通报表扬。希望受到表扬的地区珍惜荣誉, 发扬成绩, 再接再厉, 作出新的更大贡献。

　　各地区、各部门要认真贯彻党中央、国务院决策部署, 牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念, 振奋精神, 奋发有为, 勇于担当, 攻坚克难, 把节约用水贯穿于经济社会发展和生态文明建设全过程, 大力实施水资源消耗总量和强度双控行动, 强化水资源承载能力刚性约束, 促进经济发展方式和用水方式转变, 更好保障经济社会持续健康发展。

　　这份通报对“十二五”期间实行最严格水资源管理制度成绩突出的5个省 (市) 人民政府进行了表彰, 并对它们提出了希望, 接着进一步提出“各地区、各部门要认真贯彻党中央、国务院决策部署……更好保障经济社会持续健康发展”的号召。由5个省 (市) 人民政府推及“各地区、各部门”, 体现出通报发挥奖惩功能时的“由点带面”“由此及彼”。通报正文的结尾对受文者提出希望、要求的部分是必不可少的, 否则, 通报就丧失了其文种价值和功能价值。

　　格式要素不同

　　1.发文字号

　　嘉奖令的发文字号分为两种情况:一是重在嘉奖、表彰的命令, 又称为狭义的“嘉奖令”, 标题形式常为“××对××的嘉奖令”或“××表彰××的命令”, 这种命令 (令) 的发文字号用“×发[××××]×号”字样。比如《国务院对大型翡翠艺术珍品创作集体的嘉奖令》的发文字号为“国发[1989]88号”、《国务院中央军委关于表彰参加国庆阅兵装备工作各单位和全体同志的命令》的发文字号为“国发[1999]21号”。二是重在记功、授予荣誉称号的嘉奖令, 标题形式常为“××关于授予××的命令”或“××关于给××记×等功的命令”, 这时发文字号常用“×函[××××]×号”字样。比如《国务院中央军委关于授予福建省公安边防总队宁德市支队三都边防派出所“爱民固边模范边防派出所”荣誉称号的命令》发文字号是“国函[2007]47号”、《国务院中央军委关于授予金春明同志“雷锋式消防战士”荣誉称号的命令》发文字号为“国函[2006]31号”、《国务院中央军委关于给郑静晨同志记一等功的命令》发文字号为“国函[2006]35号”。笔者认为, 记功、授予称号的命令 (令) 之所以用“函”而不用“发”, 主要是因为此种嘉奖令有明确而特定的主送机关, 可能是发文单位表彰的某一个或几个直接下级机关, 或是被表彰的机关或个人所隶属的发文机关的直接下级机关, 用“函”以表示受文机关的特定性。比如《国务院中央军委关于给郑静晨同志记一等功的命令》的主送机关是郑静晨同志所隶属的“公安部、中国人民武装警察部队”, 公安部是国务院的直接下级机关, 中国人民武装警察部队是中央军委的直接下级机关。笔者查阅了大量资料, 发现在地方各级机关制发记功、授予荣誉称号的嘉奖令时, 使用的发文字号五花八门, 有“×发[××××]×号”, 有“××奖[××××]×号”, 有“×令[××××]×号”, 不一而足。这说明某些单位在公文制作时随意性还比较强, 应统一为“×函[××××]×号”的形式。

　　具有奖惩功能的决定和通报的发文字号, 从前文列举的相关例文可以看出, 一般采用“×发[××××]×号”的形式来编排。

　　2.主送机关

　　与发文字号类似, 嘉奖令的主送机关 (也称“受令机关”) 也分两种情况来处理:重在嘉奖、表彰的命令, 主送机关为制发机关的所有下级机关, 常用统称“各”字予以概括。比如《国务院中央军委关于表彰参加国庆阅兵装备工作各单位和全体同志的命令》 (国发[1999]21号) 的主送机关是“各省、自治区、直辖市人民政府, 国务院各部委、各直属机构, 各军区, 各军兵种、军委各总部、军事科学院、国防大学、国防科技大学, 武警总部”, 《湖北省人民政府对省财政厅的嘉奖令》 (鄂政发[2012]104号) 的主送机关为“各市、州、县人民政府, 省政府各部门”。这种嘉奖令的主送机关包括了发文机关的所有下级机关, 属于普发性文件, 但由于命令 (令) 这一文种层级高, 严肃庄重, 主送机关一般不能省略。重在记功、授予荣誉称号的嘉奖令, 其主送机关不是发文机关的所有下属机关, 而是与事则有直接关系的一个或几个特定机关。上文对此已作出说明, 不再赘述。

　　发挥奖惩功能的决定与通报一般也是普发性的公文, 主送机关就是发文机关的所有下属机关。比如《国务院关于表彰全国“两基”工作先进单位和先进个人的决定》 (国发[2012]46号) 和《国务院办公厅关于对“十二五”时期实行最严格水资源管理制度成绩突出的省级人民政府给予表扬的通报》 (国办发[2016]79号) 两文的主送机关, 都是“各省、自治区、直辖市人民政府, 国务院各部委、各直属机构”。与命令 (令) 相较, 由于决定和通报层级较低, 在一定范围内普遍下发时, 视具体情况可以省去主送机关。

　　3.署名和印章

　　在老《办法》第三章“公文格式”中, 对公文的署名没有作出规定。但是, 新《条例》中第三章“公文格式”第九条第十一款明确指出:“发文机关署名。署发文机关全称或者规范化简称。”署名成了党政机关公文的一个必备要素。

　　重在表彰的嘉奖令, 署名一般为制发机关名称, 并加盖公章;如果是以领导人的名义签发的, 应当标注制发机关领导人的职务和姓名, 无须再加盖单位印章。重在记功、授予荣誉称号的嘉奖令, 署名必须是制发机关最高领导人的职务和姓名, 无须加盖单位印章。如果是联合行文, 应当先编排主办机关领导人职务、姓名, 其余机关领导人职务、姓名依次向下编排, 与主办机关领导人职务、姓名上下对齐。每行只编排一个机关的领导人职务、姓名, 领导人职务必须标注全称。为直观起见, 现将《国务院中央军委关于授予丁晓兵同志“保持英雄本色的忠诚卫士”荣誉称号的命令》 (国函[2006]126号) 的主体部分摘录如下:

　　公安部、中国人民武装警察部队:

　　丁晓兵, 男, 1965年9月出生, 现任武警一八一师五四二团政治委员, 上校警衔, 1983年10月入伍, 1984年10月在遂行军事任务中英勇负伤, 失去右臂。该同志入伍20多年来, 牢记使命, 献身国防……先后被人事部和中国残联授予“全国自强模范”称号……荣立一等功1次、三等功2次。……为表彰先进, 国务院、中央军委决定, 授予丁晓兵同志“保持英雄本色的忠诚卫士”荣誉称号。

　　丁晓兵同志是践行“三个代表”重要思想和落实科学发展观的楷模, 是保持共产党员先进性的典范。……为构建社会主义和谐社会, 更好地履行新世纪新阶段我军历史使命而努力奋斗!

　　国务院总理温家宝

　　中央军委主席胡锦涛

　　二○○六年十二月五日

　　发挥奖惩功能的决定和通报落款处应标注制发机关的名称, 全称或规范化简称均可, 加盖制发机关的印章。

　　本文对发挥奖励或惩戒功能的命令 (令) 、决定和通报从多个方面进行了辨析。其实, 这三个文种在写作技法和语言运用上也存在着一些不同, 比如前两者行文一般比较简单, 用语准确, 文字简洁、不作展开。而通报常常兼用叙述、说明和议论, 有较强的感情色彩, 陈述事实、分析意义、作出评价与引导, 便于他人了解情况、受到教育。限于篇幅, 本文对此不再琐论。