印发性通知写作需明确三个问题

　　印发性通知是各级党政机关、企事业单位向下级机关、单位传达工作任务或重要精神的常用文种。一些不具备独立行文资格的文字材料(如规划纲要、方案计划、领导发言稿等)往往作为印发性通知的印发对象，借助印发性通知这一载体，以法定公文的形式发布。

　　印发性通知写作格式看似简单，事实上其写作过程中经常出现一些问题。笔者研读了部分省、市政府官网发布的相关文件，发现印发性通知的使用随意性很大，即便是同一个单位，前后发文的写法也不同。依笔者所见，规范印发性通知的写作，需要明确三个问题。

　　一、标题中印发的文件名称是否加书名号

　　目前，关于印发性通知标题中印发的文件名称是否使用书名号尚未达成一致。即使是同一个机关单位行文，使用情况也不统一。如《××市人民政府关于印发××市“十四五”公共服务和社会保障规划的通知》(×政[2022]33号)、《××市人民政府关于印发〈××市“十四五”现代能源体系规划〉的通知》(×政[2022]31号)。同一个单位、同样印发“规划”，一个标题中印发的文件名称用了书名号，一个没用书名号。标题中印发的文件名称到底要不要加书名号?为此，笔者深入考察公文标题中标点符号的使用情况并查阅有关论述后，得出以下认识。2000年《国家行政机关公文处理办法》(以下简称《办法》)规定：“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号。”这一规定对现行公文处理影响较深，在公文写作实践中，一些机关单位依旧遵循此规定行文。然而，2012年出台的《党政机关公文处理工作条例》(以下简称《条例》)第四十二条规定：“2000年8月24日国务院发布的《国家行政机关公文处理办法》停止执行”。这就意味着现行的公文写作与处理都要遵循新出台的条例，同时意味着《办法》中有关标题中如何使用书名号的规定也随即停止执行。

　　《条例》第十一条只是简单提到公文中标点符号的使用按照有关国家标准和规定执行，并没有明确、具体的规定。笔者查阅政府官网上部分印发性通知发现，在印发实施方案、工作要点、规划、纲要和计划等非法定文种时，大多数公文标题并未使用书名号，然而也不乏有少数印发性通知标题使用了书名号，如《国务院办公厅关于印发〈省级政府耕地保护责任目标考核办法〉的通知》(国办发[2018]2号)、《国务院办公厅关于印发〈政府网站集约化试点工作方案〉的通知》(国办函[2018]71号)、《甘肃省人民政府关于印发〈甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法〉的通知》(甘政发[2017]75号)、《工业和信息化部关于印发〈2019年工业节能监察重点工作计划〉的通知》(工信部节函[2019]77号)。与此同时，笔者研读有关著述发现，诸多学者在研究现行公文写作时依旧默认“公文标题中除法规、规章名称加书名号外，一般不用标点符号”这一说法。公文研究者大都依照此说法从事研究，造成理论研究与公文写作实践的脱节。

　　《条例》明确规定，公文中标点符号的使用要按照有关国家标准和规定执行。《标点符号用法》(GB/T15834-2011)中关于书名号使用的规定是：书名号用于标示文件名等，如《全国农村工作会议纪要》。这就是说，凡是文件名都应该使用书名号标示，在公文写作实践中引用某些文件时写作者也应自觉按照此规定行文。《标点符号用法》中还规定：当书名号中还需要书名号时，里面一层用单书名号，外面一层用双书名号。如《教育部关于提请审议〈高等教育自学考试试行办法〉的报告》。

　　笔者认为，无论是方案也好，计划也罢，各类文件理应使用书名号。其理由如下：首先，2000年国务院颁布的《办法》自《条例》开始实施后就已废止，《办法》对公文标题中书名号的使用要求也随即失去效用。公文中的标点符号(包括标题中的书名号)要按照《条例》的最新要求使用。因此，我们应更新观念，寻找现行的理论支撑。既然《标点符号用法》已明确规定文件名要使用书名号，印发性通知中所涉事务文书都属于单独的文件，理应使用书名号。其次，《标点符号用法》示例中的《高等教育自学考试试行办法》，给我们讨论印发性通知标题中被印发文件是否要用书名号提供了实践支撑。既然最新国家标准《标点符号用法》已明确标题中的文件名要加书名号，即示例标题中的“办法”加上了书名号，那么与此示例情况一致的各类文件名称，也理应加书名号。最后，标题中的文件名加书名号会使得标题更加醒目，有利于公文处理者快速抓住公文的核心内容，提高公文处理效率。

　　因此，印发性通知标题中所印发的文件名称应当使用书名号。无论是写作者还是研究者都应与时俱进，将理论研究与实际工作相结合，按照现行条例开展实践和研究。

　　二、能否用印发性通知印发意见

　　印发性通知从实质上说，是一种“以文载文”的复合型公文。《条例》明确规定，15种正式文种具有法定性，可以单独行文;而在公文写作实践中，除了要使用这15个文种以外，还需要通过庞大的事务文书体系协助单位处理日常事务。由于事务文书不属于15种法定公文的文种范畴，自身不具有法定效力，因此并不具有独立行文的资格。但与法定公文相比，其适用范围更广，使用频率更高。因此，当发布这些事务文书时，就需要借助法定公文来行文，这种方式发布的公文属于复合型公文，印发性通知就是典型的复合型公文。当发文机关需要制发某些规章性文书、计划性文书、领导讲话稿等事务文书时，就必须借助印发性通知来行文。

　　2012年《条例》将“意见”列入党政机关行文的正式文种，确定其法定地位，赋予其独立行文的资格。然而，从实际情况来看，部分单位公文写作中仍在使用“印发‘意见’的通知”的格式。如《××市人民政府办公厅印发〈关于加强直管公房管理的意见〉的通知》(×政办发[2018]20号)、《××省生态环境厅印发〈关于进一步加强工业园区环境保护工作的意见〉的通知》(×环发[2019]1号)、××市教育局《关于印发〈2023年××市义务教育招生入学工作实施意见〉的通知》，等等。毫无疑问，以上行文的规范性均有待商榷。

　　《条例》尚未出台时，意见并不属于法定公文文种，各级党政机关经常通过载体印发“意见”。或许是人们深受习惯的影响，或许是文书撰写者在行文过程中的态度不够严谨，时至今日，以印发性通知作为意见发布载体的行文方式在各级党政机关仍然存在。其实，意见本身就属于法定公文，完全可以独自行文。如果再通过“印发性通知”行文，反而不够简洁规范。这样的行文方式，不符合公文写作准确规范、精简高效的要求。

　　三、印发的文件属于公文的主体还是附件

　　印发性通知的公文主体与一般事项通知相比，其写作结构较为简单，主要由两部分内容构成：一是简要点明印发对象;二是提出执行要求，有时也会提出具体建议和希望。印发的文件原文需另起一行，置于发文机关和成文日期的下方。印发性通知的功能在于通过印发某些文件材料，使下级机关能够快速准确地掌握上级的思想意图并贯彻执行上级要求。

　　《条例》第九条规定：“附件。公文正文的说明、补充或者参考资料。”附件虽并非公文正文主体部分，但却是某些公文必不可少的构成要素，与公文正文是一个不可分割的整体。倘若缺少附件，公文就会失去其存在的意义。如某高校发布《关于做好2019年度研究生科研创新与实践项目结项工作的通知》，正文交代了结项对象，要求相关研究生按照附件中固定的格式填写结项报告书以及项目进展报告。此文件中如果省去附件，结项者提交的结项报告书和项目进展报告格式将无法统一，不便于学校了解具体情况，统计相关数据，那么此文件所发挥的作用会大打折扣。公文的附件与正文主体内容具有同等的法定效力，不存在谁重要、谁次要的问题。

　　印发的文件与公文的附件都属于公文内容的一部分。在格式上，附件的主体和印发的文件在公文中的位置一样，都是放于正文之后。同时，二者都需要另面编排，也就是说无论前面的正文有多少页，都需要另起一面。有些写作者看到了印发文件与附件在格式上的某些相同点，便误用附件的格式来处理印发的文件，如《××市人力资源和社会保障局关于印发××市重大劳动保障违法案件挂牌督办制度的通知》中将《××市重大劳动保障违法案件挂牌督办制度》以附件的形式展示出来。这种写法显然是混淆了附件和印发文件的区别。实际上，印发的文件并非是一般意义上的附件。我们都知道，附件是指那些用来阐明、补充公文正文的材料。公文中如有附件，要按照《党政机关公文格式》(GB/T9704—2012)的规定行文，并且有其固定格式的“附件说明”;而作为印发性通知，所印发的文件无须附件说明，所以并不需要用“附件说明”的格式来处理，只需要将印发的文件放于正文之后、版记之前即可。因此，在印发性通知中，任何将印发的文件按照“附件”的形式处理或是将其称为“附件”，都是不妥当的。

　　总之，印发性通知是公文写作与处理过程中经常使用的一种通知类型，认识印发性通知写作中常见的错误，更新观念，吐故纳新，有助于提高公文写作者的写作素养，提升公文研究者研究水平，不断推进公文写作与处理工作的规范化、科学化。