议议“议案”

　　2012年4月16日, 中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《党政机关公文处理工作条例》 (中办发〔2012〕14号) (下称《条例》) , 明确规定现行党政机关公文的15个文种, 即决议、决定、命令 (令) 、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。议案位列其一, 但是在教学理论和实践应用中, 还有不少人对议案存在着些许模糊认识, 需要进一步厘清。

　　一、“议案”文种的设置与演变

　　实际上, 议案并不算一个新的文种。在1983年召开的五届全国人大五次会议上, 就明确规定将国家权力机关开会时提请大会审议通过的、具有约束力的文件统一称为“议案”。但是, 此后的10年间, 相关部门并没有将此列入全国统一使用的法定公文的范畴。直到1993年11月21日, 国务院办公厅修订发布的《国家行政机关公文处理办法》 (国办发〔1993〕81号) 才首次将“议案”列为国家行政机关的法定公文种类之一。当时, 这一文件对“议案”的表述为“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或同级人民代表大会常务委员会提请审议事项”。2000年8月24日, 国务院又颁布了新的《国家行政机关公文处理办法》 (国发〔2000〕23号) , 再次确定了“议案”这一文种, 将其表述为“适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项”。通过比较可以看出, 这两份《国家行政机关公文处理办法》有所不同:一是1993年文件发布主体是国务院办公厅, 2000年文件发布主体则是国务院, 显示出国家对办文工作重视程度的提升;二是对具体文种的适用范围表述有所调整, 单就议案这一文种来说, 2000年版将1993年版的“……或同级人民代表大会常务委员会提请审议事项。”中“或”改为“或者”, 并将“或”之后的“同级”一词删去, 这是就文字表述规范需要而作出的调整, 表达的意思还是一致的。而在最新的《条例》中, 沿用了2000年《国家行政机关公文处理办法》的说法, 对“议案”的表述只字未改。无论是国务院、国务院办公厅发布的《国家行政机关公文处理办法》也好, 还是中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《党政机关公文处理工作条例》也好, 每次修订后文种总有增有减, 但议案却如长青树一般“风雨不动安如山”, 足见议案这一文种存在的必要性。

　　二、“议案”的功能与特点

　　有人认为“议案”属于不重要的文种。在实际教学中, 有些教师只对通知、通报、通告、意见、请示、批复、函等这些“重要”的文种作讲解, 把“议案”留给学生自我消化, 甚至还对学生解释说议案“不接地气”“离你们很遥远”等等。其实, 这是一种极其错误的认识。“议案”这一文种有其独有的功能与特点:

　　(一) 使用上的规定性。

　　《条例》明确规定, 有权使用议案及提出议案的部门只能是各级人民政府, 有专门的行文主体, 即中央人民政府、省 (自治区、直辖市) 、地级市、县 (区、县级市) 、镇 (乡) 各级人民政府, 其他部门如党团组织、政府各部门、社会团体、企事业单位以及个人都不能提出议案。换而言之, 议案虽是党政公文文种之一, 但行文主体仅限于各级人民政府, 而受理主体也只能是我国的各级权力机关。

　　(二) 内容上的重要性。

　　议案中所提出的事项应是属于权力机关职权范围之内的, 但有些事项同时也是政府的工作内容。政府无权或政府单方面不能决定的重要内容, 就需要提请同级人民代表大会或其常务委员会审议决定。政府不得把在职权范围内可以自行解决的问题作为议案的内容。如果大事小事都需要权力机关来决定, 不仅会降低权力机关的权威, 也不利于工作效率的提高和服务型政府的建设。

　　(三) 时间上的限定性。

　　议案与其他党政公文最大的不同, 是它必须在规定的时间内提出, 即各级人民政府的议案, 只能在同级人民代表大会或其常务委员会举行会议期间提出, 否则就不能列为议案。当然, “提出”和“准备”是两个不同的概念, “提出”必须是在会议召开期间, 但想要提出高质量的议案就必须提前准备, 多方调研, 认真论证, 书写成文。

　　(四) 事项上的单一性。

　　议案必须“一案一事”, 即一份议案只能写一件事情, 不能将多个事项放在一份议案中来写, 否则, 势必导致内容芜杂, 没有重点, 让权力机关无从入手, 不利于议案的审议与办理。这是从内容上来讲的。但单一性并不排除议案涉及的事项种类的多样性, 政治、经济、文化、生态、科技、体育、人事、工农业生产建设等, 这些内容都可以写成议案。

　　(五) 获批后的权威性。

　　议案一经同级权力机关审议通过, 即产生法律效力, 具有较强的约束力, 相应范围内的组织、单位或者个人就必须严格遵守, 不容违反。

　　由上述特点可以看出, “议案”绝非不重要, 而是作用重大。它是各级权力机关和与之相对应的各级政府机关之间进行沟通交流、加强工作联系的桥梁, 是贯彻和执行民主集中制的体现。议案的提出、审议和办理, 有利于集体智慧在事关国计民生重大事项中的发挥, 弘扬民主风气, 提高工作效率, 解决现实问题, 促进社会发展。现在, 越来越多的大学毕业生通过参加公务员考试进入到政府机关工作, 有很多机会接触到议案这一文种, 议案离他们并不遥远。

　　三、“议案”的种类和方向

　　按照内容来分, 议案大致可以分为四种:

　　(一) 法律、法规案。

　　即用来提请同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议、批准某项法律、条例、规定、办法等的议案。如《国务院关于提请审议〈中华人民共和国药品管理法等26部法律的修正案 (草案) 〉的议案》 (2015年4月20日) , 《江苏省人民政府关于提请审议〈江苏省审计条例 (草案) 〉的议案》 (苏政函〔2010〕140号) , 等等。

　　(二) 重大事项案。

　　即用来提请同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议决定某项重大工程、措施等的议案, 如《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》 (2015年8月24日) , 《国务院关于提请审议〈关于设立烈士纪念日的决定 (草案) 〉的议案》 (2014年8月25日) , 等等。

　　(三) 机构人事变动案。

　　即用来提请同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议、批准设置机构、任免干部等的议案。比如《国务院关于提请审议〈国务院机构改革和职能转变方案〉的议案》 (2013年3月10日) , 《国务院关于提请审议设立重庆直辖市的议案》 (1997年2月27日) , 《上海市静安区人民政府关于提请审议戴俊等同志职务任免的议案》 (静府议〔2015〕7号) , 等等。

　　(四) 国际条约请批案。

　　即用来提请同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会审议、批准缔结国际条约或者协定的议案。比如《国务院关于提请审议批准〈中华人民共和国和乌克兰关于民事和刑事司法协助的条约〉的议案》 (国函〔1993〕75号) 等。需要指出的是, 这类议案常常是由国家最高行政机关即国务院向国家最高权力机关提交的, 省级以下各级政府很少涉及此类议案。

　　至于议案按照行文方向来划分, 属于上行文还是平行文的问题, 仁者见仁, 智者见智。这是一个很值得关注并深入研究的话题。有学者认为, 议案是各级人民政府向同级人民代表大会或其常务委员会提出的, 行文主体为行政机关, 受文主体为权力机关, 它们之间不存在隶属关系, 所以应将其划归至平行文范畴。比如, 由李秋主编的《新编应用写作教程》 (浙江大学出版社, 2014年5月版) 一书就持此种观点。但是, 也有的学者指出, 在所有国家机构中, 国家权力机关是国家意志表达的主体, 居于最高地位, 代表着人民行使国家权力, 而行政机构是国家意志执行的主体, 两者虽没有隶属关系, 但后者必须在前者的“决策”引领之下开展工作, 所以议案可以视为下级机关向上级机关提交的公文, 应划归至上行文范畴。持这种观点的有赵凤山先生等。这两种说法都各有道理, 但笔者还是倾向于后一种观点。将议案归为平行文易于操作, 但议案终是要被审议和批准的。有学者以议案的发文字号写为“××函〔20××〕×号”来证实议案只能用作平行文而不能将之视为上行文, 其理由就过于偏狭了。因为, 在认定了主送机关只有一个特定的对象以后, 行文者与受文者之间就变成了“一对一”的关系, 针对性凸显, 发文字号中的“发”便可以由“函”来替代。

　　四、“议案”的结构和写法

　　一篇完整的议案一般由四部分即标题、主送机关、正文和落款组成。

　　(一) 标题。

　　《条例》中明确指出:“标题。由发文机关名称、事由和文种组成”。议案的标题当然也应由这三部分组成。议案的标题是其主要内容的概括, 要求简明、准确, 标准格式为“××× (各级政府名称) 关于提请审议××××的议案”。现在有一些参考书或者教材, 还在向读者介绍公文的省略式标题, 这是不当的。需要注意的是, 在议案的标题中, 引出事由之前要有“ (关于) 提请审议”字样, 以表明国家行政机关对同级人民代表大会或者其常务委员会的尊重。在议案的标题中, 可以使用书名号, 也可以使用圆括号等标点符号, 如《国务院关于提请审议〈关于设立烈士纪念日的决定 (草案) 〉的议案》。有些议案的标题中甚至还会用到引号、连接号、顿号等。议案的标题排列要对称、美观, 如果字数过多, 可以多行完成, 居中排布, 以梯形或菱形呈现。

　　(二) 主送机关。

　　主送机关是同级人民代表大会, 或者是同级人民代表大会常务委员会, 顶格排布。为尊重起见, 一般要用全称。一般而言, 在每年年初, 通常是各级人民代表大会召开的时间, 议案的主送机关就是同级人民代表大会。在其他时间, 即人民代表大会闭会期间, 政府提交议案的主送机关则是人民代表大会的常务委员会。

　　(三) 正文。一般由案由、案据和结语三部分组成。

　　顾名思义, 案由即要说明提交此议案的缘起、背景、依据和意义。叙述本级范围内所发生的事情、存在的情况, 或揭示某问题的现实意义, 或指明其议案发文颁布的重要性和紧迫性, 或指导下级机关的工作和规范人们的行为等。

　　案据是议案正文的主体部分, 包括提出审议的事项、方案、具体措施、办法等。根据内容的不同, 有的议案主体可以和案由结合在一起, 采取篇段合一的方法, 简洁明快地交代清楚;有的议案事情重大, 枝节较多, 可分段来写, 必要时还可用序数表明条款, 针对某一重大问题或事项, 进行调查、分析, 找出其问题产生的根源, 提出具体的改进或加强的意见和措施。如果议案的内容已经有所指, 比如是对即将颁发的某行政法规和规章制度提请审议时, 可以在正文结束后将其以附件的形式标注出来。

　　结语, 一般用“请审议”“请予审议”“请大会予以审议决定”等表示, 有的议案也可以不写结束用语。

　　(四) 落款。写明提出议案的行政机关名称及领导人职务、姓名, 并在下一行用阿拉伯数字正确标注出成文日期。

　　另外, 在议案写作中还要注意到行文的风格, 力求做到“四要、四不要”:要符合政策, 不要跑偏方向;要简洁明快, 不要拖泥带水;要庄重凝练, 不要态度松弛;要一案一事, 不要纷乱芜杂。

　　在此附议案例文一篇:

　　××市人民政府关于提请审议废止

　　《××市城市流浪乞讨人员

　　收容遣送规定》的议案

　　××市人民代表大会常务委员会:

　　今年6月20日, 国务院公布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》, 并宣告废止《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。鉴于《××市城市流浪乞讨人员收容遣送规定》是依据国务院《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》而制定的, 为了使地方性法规与行政法规相统一, 拟定了《废止〈××市城市流浪乞讨人员收容遣送规定〉的决定 (草案) 》, 现提请审议。

　　市长×××

　　20××年×月×日

　　又, 我国现行宪法第七十二条规定:“全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员, 有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。”这里所指的“议案”, 不同于本文所讨论的《条例》中作为党政公文使用的狭义的议案。此处的议案, 有了些“提案”的影子。至于议案和提案的区别与联系, 限于篇幅, 拟再章另述。